Von Mehrheiten und Minderheiten – Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz billigt die Besetzung der Landtagsausschüsse

Wie dürfen parlamentarische Mehrheiten mit der Minderheit umgehen? Anlässlich eines Streits um die Besetzung von Landtagsausschüssen hat der Rheinland-Pfälzische Verfassungsgerichtshof zu dieser Frage unlängst Stellung genommen. In der Sache geht es darum, dass die Fraktionen von AfD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen in den Fachausschüssen des Landtags gleichermaßen über je einen Abgeordnetensitz verfügen, obwohl die AfD deutlich mehr Landtagsmandate besitzt (knapp 14%) als die übrigen beiden Fraktionen (knapp 7% und knapp 6 %). Dies resultiert aus dem Zusammenwirken von drei Faktoren: Erstens senkte eine Mehrheit von SPD, FDP, Bündnis 90/Die Grünen und CDU die Größe der Fachausschüsse nach der letzten Wahl von 13 auf 12 Mitglieder ab. Zweitens begünstigt das gewählte Sitzzuteilungsverfahren nach d’Hondt die größeren Parteien. Und drittens garantiert eine Grundmandatsklausel jeder kleinen Fraktion mindestens einen Sitz im Fachausschuss. Die AfD hat diese Form der Ausschussbesetzung gemäß § 72 der Geschäftsordnung des Landtags vor dem Rheinland-Pfälzischen Verfassungsgerichtshof angegriffen (hierzu schon in diesem Blog). Allerdings ohne Erfolg, denn der Verfassungsgerichtshof stufte die Ausschussbesetzung als verfassungskonform ein. Hierbei bekräftigten die Richter die Organisationsautonomie des Landtags (Art. 85 Abs. 1 Landesverfassung), die im vorliegenden Fall weder durch den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit (nachfolgend I.-III.) noch durch ein Missbrauchsverbot (nachfolgend IV.) beschränkt sei.

I. Spiegelbildlichkeit: kein Optimierungsgebot

Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit folgt aus dem freien und gleichen Mandat der Abgeordneten (Art. 79 Abs. 2 Satz 2 Landesverfassung) und besagt, dass jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums darstellen und das Stärkeverhältnis der im Parlament vertretenen Fraktionen wiederspiegeln muss. Allerdings geht die verkleinerte Abbildung einer größeren Einheit stets mit gewissen Unschärfen einher, insbesondere wenn prozentuale Kräfteverhältnisse (Anteil der Wählerstimmen, Anteil der Parlamentssitze) in ganze Zahlen (Parlamentssitze, Ausschusssitze) umgerechnet werden müssen. Daher stellt sich die Frage, wie maßstabsgetreu die Abbildung ausfallen muss und ob der Landtag gar einem Optimierungsgebot unterliegt, bei der Errichtung der Ausschüsse Verzerrungen so weit als möglich zu vermeiden hat.

Der konkrete Fall gibt durchaus Anlass zu diesen Überlegungen, da das gewählte Verfahren (Ausschussgröße von 12 Sitzen in Kombination mit dem Verfahren nach d’Hondt) mit jeweils einem Ausschusssitz für AfD, FDP und Grüne aus Sicht der AfD besonders ungünstig ist. Die traditionelle Ausschussgröße von 13 Sitzen in Verbindung mit dem Verfahren Sainte-Laguë/Schepers hingegen hätte der AfD zwei Ausschusssitze beschert. Für den Prozessvertreter der AfD, Prof. Hans Herbert von Arnim, ist diese Variante daher verfassungsrechtlich geboten, solange keine sachlichen Gründe für eine Abweichung sprächen. In der Tat unterscheidet sich bei beiden Varianten die prozentuale Sitzverteilung im Ausschuss erheblich, wie auch die nachfolgende Tabelle verdeutlicht. In der derzeit praktizierten Variante A ist die AfD in deutlich geringerem Umfang in den Fachausschüssen vertreten als bei der von ihr angestrebten Variante D. Die Differenz zwischen der Plenarquote und der Ausschussquote der AfD beträgt bei Variante A – 5,6 Prozentpunkte, bei Variante D hingegen + 1,5 Prozentpunkte. Bei Annahme eines Optimierungsgebots ließe sich vertreten, dass der Landtag die am wenigsten verzerrende Ausschussbesetzung nach Variante D zu wählen habe.

II. Mögliche Sitzverteilung in den Fachausschüssen

Dargestellt sind vier naheliegende Varianten einer Ausschussbesetzung mit den Variablen Ausschussgröße (12 oder 13) und Zuteilungsverfahren (d’Hondt oder Sainte-Laguë/Schepers).

  SPD CDU AfD FDP Grüne
1.Wahlergebnis Landtagswahl 36,2 % 31,8 % 12,6 % 6,2 % 5,3 %
2. Landtagsmandate 39 35 14 7 6
3. Prozentualer Sitzanteil (Plenarquote) 38,6 % 34,7 % 13,9 % 6,9 % 5,9 %
Variante A: 12 Sitze & d’Hondt (status quo)
A.4. Ausschussmandate 5 4 1 1 1
A.5. Prozentualer Sitzanteil (Ausschussquote) 41,7 % 33,3 % 8,3 % 8,3 % 8,3 %
A.6. Differenz zwischen 3. und A.5. + 3,1 – 1,4 – 5,6 + 1,4 + 2,4
Variante B: 12 Sitze & Sainte-Laguë/Schepers
B.4. Ausschussmandate 4 4 2 1 1
B.5. Prozentualer Sitzanteil (Ausschussquote) 33,3 % 33,3 % 16,7 % 8,3 % 8,3 %
B.6. Differenz zwischen 3. und B.5. – 5,3 – 1,4 + 2,8 + 1,4 + 2,4
Variante C: 13 Sitze & d‘Hondt (praktiziert in der 16. Legislaturperiode)
C.4. Ausschussmandate 5 4 oder 5 (Los) 1 oder 2 (Los) 1 1
C.5. Prozentualer Sitzanteil (Ausschussquote) 38,5 % 30,8 oder 38,5 % 7,7 oder 15,4 % 7,7 % 7,7 %
C.6. Differenz zwischen 3. und C.5. – 0,1  -3,9 oder + 3,8 – 6,2 oder + 1,5 + 0,8 + 1,8
Variante D: 13 Sitze & Sainte-Laguë/Schepers (von der AfD-Fraktion gefordert)
D.4. Ausschussmandate 5 4 2 1 1
D.5. Prozentualer Sitzanteil (Ausschussquote) 38,5 % 30,8 % 15,4 % 7,7 % 7,7 %
D.6. Differenz zwischen 3. und D.5. – 0,1 – 3,9 + 1,5 + 0,8 + 1,8

Quelle: Eigene Berechnungen

Der Verfassungsgerichtshof lehnte ein Optimierungsgebot mit Blick auf die Organisationsautonomie des Landtags sehr knapp, aber auch zu recht ab. Ergänzend lässt sich gegen ein Optimierungsgebot anführen, dass der Verfassungsgeber die Kriterien einer optimalen Sitzzuweisung nirgends bestimmt hat. Neben Ausschussgröße und Zuteilungsverfahren könnte man ja auch über andere Faktoren eines möglichst getreuen politischen Spiegelbilds nachdenken. Beispielsweise könnte man vorsehen, dass notwendige Auf- oder Abrundungen bei der Ausschussbesetzung das Wählervotum berücksichtigen. Denn schon die Umrechnung von Wählerstimmen in Parlamentsmandate führt ja zu einer Verzerrung des politischen Kräfteverhältnisses, wie es sich im Wahlergebnis niedergeschlagen hat (vgl. die Tabellenzeilen 1. bis 3.). Dieser Verzerrung könnte man dann bei der Ausschussbesetzung entgegenwirken und hierbei neben der Gleichheit der Abgeordneten gerade auch der Wahlrechtsgleichheit Rechnung tragen. Eine weitere denkbare Methode zur optimalen Auflösung von Rundungseffekten könnte darin bestehen, die Fraktionen durch andere Elemente besser gemäß ihrer Kräfteverhältnisse in den Ausschüssen zu repräsentieren, etwa durch eine unterschiedliche Anzahl von Sitzen in unterschiedlichen Ausschüssen, durch die zeitliche Begrenzung von Ausschusssitzen oder durch abgestufte Beteiligungsrechte oder Stimmgewichte. Es ist leicht zu erkennen, dass alle diese Optimierungsmöglichkeiten mit anderen Nachteilen verbunden sind, etwa weil sie die Abgeordnetengleichheit relativieren oder mit etwaigen Gepflogenheiten wie der gleichen Zusammensetzung der Fachausschüsse brechen. Angesichts dieser vielfältigen Optionen ist die Annahme eines verfassungsrechtlichen Optimierungsgebots daher schwer zu begründen – stattdessen muss die Kontrolle von Mehrheitsentscheidungen sich, wie bislang, auf ein Verzerrungsverbot und die Missbrauchskontrolle beschränken.

III. Spiegelbildlichkeit: Spielräume der Mehrheit

Der Verfassungsgerichtshof hat ferner bekräftigt, dass die Parlamentsmehrheit erhebliche Spielräume bei der Verwirklichung der Spiegelbildlichkeit – einer „Berücksichtigung“ der Fraktionen „nach ihrer Stärke“ – besitze. Das Gericht unterscheidet hierbei geringfügige, unvermeidbare Über- und Unterrepräsentationen durch Rundungsungenauigkeiten, die per se durch die Effizienzgewinne einer Ausschusstätigkeit gerechtfertigt seien, und stärkere, „echte“ Abweichungen vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, die einer zusätzlichen Rechtfertigung bedürften.

In die erstgenannte Kategorie fällt demnach insbesondere die zulässige Wahl zwischen den drei verbreiteten Verfahren der Sitzzuweisung nach d’Hondt, Hare/Niemeyer oder Sainte-Laguë/Schepers (s. etwa BVerfGE 130, 318 <354 f.>). Dem ist im Grundsatz zuzustimmen. Zwar wurde in der mündlichen Verhandlung durchaus thematisiert, ob das Verfahren nach d’Hondt noch zeitgemäß sei. Denn dieses Verfahren begünstig bekanntermaßen die großen Parteien und wurde inzwischen mancherorts sowohl für die Umrechnung von Wählerstimmen in Parlamentssitze als auch für die Besetzung von Ausschüssen durch ein Verfahren nach Hare/Niemeyer oder Sainte-Laguë/Schepers abgelöst (Einzelheiten hier). Auch in Rheinland-Pfalz beschloss der Landtag 2011, d.h. in der vorigen Legislaturperiode, auf Drängen der Grünen den Wechsel von d’Hondt zu Sainte-Laguë/Schepers – allerdings nicht mit Wirkung für die schon konstituierten Ausschüsse, sondern allein mit Wirkung für die Zukunft. In der mündlichen Verhandlung wurde der Landtag daher auch mit der damaligen Äußerung des grünen Abgeordneten Wiechmann konfrontiert, das Verfahren Sainte-Laguë/Schepers sei das „aktuellste, fairste und transparenteste Auszählungsverfahren“ derzeit. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass alle praktizierten Verfahren mit Vor- und Nachteilen aufwarten. Die Vorteile von d’Hondt bestehen konkret insbesondere darin, die Paradoxien des Verfahrens nach Hare/Niemeyer zu vermeiden (mögliche Sitzverluste bei Erhöhung der Gesamtsitze) und stabile Mehrheiten zu sichern. Zugleich ist d’Hondt in der Verfassungspraxis der deutschen Landesparlamente immer noch weit verbreitet. Daher besteht in der Tat keine Veranlassung, die Verfassungskonformität dieses Verfahrens zu überdenken.

In die zweite Kategorie der rechtfertigungsbedürftigen Abweichungen vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit fällt insbesondere das Grundmandat zugunsten kleiner Fraktionen, dessen Verfassungsmäßigkeit im Verfahren ebenfalls angezweifelt worden war. Die ausschussbezogene Grundmandatsklausel (§ 72 Abs. 2 GO des Landtags) führt ebenso wie die Grundmandatsklausel bei Parlamentswahlen (§ 6 Abs. 3 BundeswahlG) zu einer Sitzzuweisung, die von den allgemeinen Regeln der prozentualen Sitzzuweisung abweicht und daher Gleichheitsprobleme aufwirft. Die wahlrechtliche Grundmandatsklausel ist als Abweichung von der 5%-Sperrklausel und der Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt, weil der Gesetzgeber aus drei Direktmandaten ein Repräsentationsbedürfnis ableiten darf („effektive Integration des Staatsvolks“, BVerfGE 95, 408 <422>). Nachvollziehbar hat der Verfassungsgerichtshof vorliegend auch die parlamentarische Grundmandatsklausel für verfassungskonform erachtet, weil sie den Repräsentationsgrundsatz – hier zugunsten der gleichmäßigen Beteiligung aller Abgeordneten und damit insbesondere der Opposition – verwirkliche. Der Gerichtshof konnte zudem darauf verweisen, dass der Verfassungsgeber in Rheinland-Pfalz für Untersuchungsausschüsse schon immer eine Grundmandatsklausel vorgesehen hat (Art. 91. Abs. 1 Satz 2 Landesverfassung).

Das Spiegelbildlichkeitsgebot, so wie es der Verfassungsgerichtshof versteht, lässt der Mehrheit also erhebliche Spielräume. Insbesondere bedürfen die Abweichungen von den exakten Stärkeverhältnissen des Plenums durch die Auswahl des Zählverfahrens keiner weiteren Rechtfertigung als den Funktionsinteressen und der Effektivität des Parlaments. Weitere Grenzen der Parlamentsautonomie aus den Mitwirkungsbefugnissen der Abgeordneten greifen vorliegend ebenfalls nicht, da es um Ausschüsse ohne eigene Entscheidungsbefugnis geht und da alle Fraktionen mit mindestens einem Sitz im Ausschuss vertreten sind.

IV. Spiegelbildlichkeit: ein engeres Verständnis des Verzerrungsgebots

Allerdings ist es problematisch, den Spielraum der Mehrheit tatsächlich derart weit zu fassen. Nach den Maßstäben des Verfassungsgerichtshofs rechtfertigen der Effizienzgewinn durch die Ausschussarbeit und das legitime Interesse der Mehrheit an einer Abbildung der Mehrheitsverhältnisse letztlich jede Ausschusszusammensetzung, die sich im Rahmen der anerkannten Sitzzuteilungsverfahren bewegt, jeder Fraktion zumindest einen Sitz zuweist und sich nicht auf Ausschüsse mit Entscheidungsbefugnissen bezieht. Nimmt man das aus der Abgeordnetengleichheit und der Wahlrechtsgleichheit folgende Spiegelbildlichkeitsprinzip jedoch ernst und versteht es als Gebot, die politischen Kräfteverhältnisse des Plenums wiederzugeben (BVerfGE 112, 118 <146>), so sind durchaus Konstellationen denkbar, in denen eine Kombination von Ausschussgröße und Besetzungsverfahren diese Kräfteverhältnisse nur verzerrt abbildet. Eine Verzerrung kann insbesondere darin liegen, dass sich die prozentualen Kräfteverhältnisse in Plenum und Ausschuss ganz erheblich unterscheiden oder dass sich die tatsächlichen Mehrheitsverhältnisse umkehren. Das Bundesverfassungsgericht etwa hielt eine Ausschussbesetzung für nicht mehr spiegelbildlich, bei der Fraktionen mit einer unterschiedlichen Plenarstärken von 31 bis 55 Sitzen jeweils mit nur einem Sitz im Ausschuss vertreten waren (BVerfGE 112, 118 <146 f.>; die Ausschussbesetzung wurde jedoch im Ergebnis mit Blick auf das Mehrheitsprinzips für verfassungsmäßig erachtet). Und der Bayerische Verfassungsgerichtshof beanstandete eine Ausschussbesetzung, der zufolge eine Partei bei fehlender Mehrheit im Plenum 50% der Sitze und damit eine entsprechende Blockademöglichkeit in den Ausschüssen erhielt (BayVerfGH NVwZ-RR 2010, 209 <212>; auch hier wurde die Ausschussbesetzung mit Blick auf die tatsächlichen politischen Mehrheiten einer Koalitionsregierung im Ergebnis gebilligt).

Im rheinland-pfälzischen Landtag lässt sich eine derartige – ungerechtfertigte – Verzerrung aber nicht feststellen. Zunächst führt die Ausschussbesetzung nicht zu einer Veränderung der Mehrheitsverhältnisse. Einen darüber hinausgehenden absoluten Maßstab zur Abgrenzung von spiegelbildlicher und verzerrter Ausschussbildung hat die Rechtsprechung bislang nicht formuliert. Mit Blick auf das Gleichheitsgebot, das dem Spiegelbildlichkeitsprinzip zugrundeliegt, muss man eine Verzerrung dann annehmen, wenn sich die politischen Kräfteverhältnisse in erheblichem Maße verschieben, was sich insbesondere an einem Vergleich von Plenar- und Ausschussquote ablesen lässt. In der schon genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurde etwa eine Ausschutzbesetzung für verzerrend erachtet, bei der SPD- und CDU/CSU-Fraktion jeweils über 41,63 % bzw. 41,13 % der Sitze im Bundestag verfügten, während sich die Ausschussquote um insgesamt 12,5 Prozentpunkte unterschied (SPD-Fraktion: 50 %; CDU/CSU-Fraktion: 37,5 %). In der vorliegenden Konstellation ist die Differenz zwischen Plenar- und Ausschussquote für die großen Fraktionen erheblich geringer (SPD: + 3,1; CDU: – 1,4; AfD – 5,6 Prozentpunkte). Problematisch ist hingegen, dass die AfD über eine größere Plenarquote verfügt (13,9 %) als FDP und Grüne zusammengenommen (12,9 %), aber jede dieser Fraktionen jeweils nur mit einem Sitz in den Ausschüssen vertreten ist. Diese Verzerrung des proportionalen Stärkeverhältnisses wird aus den sogenannten „Repräsentationsquoten“ nach den Berechnungen der Antragstellerin, d.h. aus dem Verhältnis der Ausschussquoten zu den Plenarquoten, noch deutlicher: Während die Grünen eine Repräsentationsquote von 140,2 % erzielen, beträgt die Quote der AfD-Fraktion lediglich 60,1 %. Diese proportionale Betrachtungsweise, die Abweichungen zugunsten und zulasten kleinerer Fraktionen in besonderer Weise betont, ist allerdings nicht notwendig und in zunehmend fragmentarisierten Parlamenten auch nicht angezeigt. Der Verzerrungseffekt im Verhältnis von AfD einerseits und FDP und Bündnis 90/Die Grünen andererseits, der sich hinreichend aus der Differenz von Plenar- und Ausschussquote ergibt, ist aber jedenfalls dem Grundmandat geschuldet und daher gerechtfertigt.

V. Missbrauchskontrolle

Schließlich lässt sich die Ausschussbesetzung auch nicht als verfassungswidriger Machtmissbrauch der Mehrheit einstufen, wie der Verfassungsgerichtshof überzeugend darlegt. An einen Machtmissbrauch könnte man zunächst dann denken, wenn die Mehrheit von einem bestehenden Verfahren „ohne sachlichen Grund“ abweicht (BVerfGE 96, 264 <281>; 130, 318 <355>; 140, 115 <152>). Allerdings kann dieses Erfordernis nur innerhalb einer Legislaturperiode greifen und einen neuen Landtag wegen des Grundsatzes der Diskontinuität gerade nicht auf das tradierte Verfahren aus vergangenen Legislaturperioden verpflichten – auch dann nicht, wenn es in vielen aufeinanderfolgenden Geschäftsordnungen niedergelegt war. Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass die von der AfD favorisierte Form der Ausschussbesetzung – Variante D in der obigen Tabelle (13 Sitze & Sainte-Laguë/Schepers) – in Rheinland-Pfalz bislang ohnehin nicht praktiziert wurde. Denn der vorige Landtag hatte den Wechsel von d’Hondt auf Sainte-Laguë/Schepers nur für künftige Ausschussbesetzungen vorgesehen, ohne dass dieses Verfahren zur Anwendung gelangte.

Ein Machtmissbrauch könnte grundsätzlich auch darin liegen, dass die Ausschussbesetzung willkürlich erfolgt, indem die Mehrheit unter mehreren Möglichkeiten eine der AfD besonders nachteilige Form der Ausschussbesetzung wählt. Entscheidend sei hierbei, so der Verfassungsgerichtshof, nicht eine etwaige subjektive Motivlage der Akteure, sondern die objektive Möglichkeit, eine Regelung sachlich zu rechtfertigen. Vorliegend gibt es aus Sicht der Mehrheit aber gute Gründe für die gewählte Variante der Ausschussbesetzung (Variante A, Tabelle oben). Denn die übrigen drei naheliegenden Varianten (Varianten B bis D, Tabelle oben) weisen allesamt Nachteile auf. Eine Fortführung der Variante C (13 Sitze & d’Hondt) hätte die Besetzung eines Sitzes per Los erforderlich gemacht. Schon in der mündlichen Verhandlung ließ der Präsident des Verfassungsgerichtshofs erkennen, dass es legitim sei, ein derart zufälliges Ergebnis – das dem germanischen „Gottesurteil“ gleiche – zu verhindern. Variante B (12 Sitze & Sainte-Laguë/Schepers) führt zu einem Patt im Ausschuss zwischen Mehrheit und Minderheit – dass diese Ausschussbesetzung zu vermeiden ist, verlangt schon das Mehrheitsprinzip. Eine Gegenüberstellung der verbleibenden Varianten, der umgesetzten Variante A (12 Sitze & d’Hondt) und der von der AfD favorisierten Variante D (13 Sitze & Sainte-Laguë/Schepers) zeigt, dass erstere für die Mehrheit günstiger ausfällt. Dass sich die Mehrheitsfraktionen hier – bei mehreren Regelungen, die dem Spiegelbildlichkeitsprinzip entsprechen – für die Variante entscheiden, die ihnen eine Verbesserung ihrer Ausschussquoten gegenüber der Plenarquoten bescheren, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Ob es politisch klug war, diese Form der Ausschussbesetzung zu wählen, steht auf einem anderen Blatt. Der AfD hat sie im Zusammenhang mit dem von prominenter Seite unterstützten Gerichtsverfahren viel Aufmerksamkeit beschert, ohne dass es hierbei um Sachthemen ging.

Prof. Dr. Antje von Ungern-Sternberg
M.A., Universität Trier
Julia Wagner
Wiss. Mit., Universität Trier