Von Anlässen und Gründen: Die Änderung des Verfahrens zur Ausschussbesetzung im Landtag Rheinland-Pfalz

Der Verdacht

Dass sich hinter einer Vielzahl von Begebenheiten eine ordnende Hand verberge, die alles zu ihrem Vorteil organisiert, ist eine Perzeption, die sich im menschlichen Denken seit geraumer Zeit einiger Beliebtheit erfreut. So wird häufig – ganz offen dem neurologischen Drang des menschlichen Hirns zur Reduktion von Komplexitäten folgend – der gesellschaftliche status quo mit den Machenschaften wahlweise einer Geheimgesellschaft, einer einflussreichen Familie oder sonstigen im Verborgenen tätigen Kräften erklärt. Ziel dieser sogenannten Verschwörungstheorien ist es, dieses geheime Wirken aufzudecken, die wahren Zwecke zu offenbaren, die entscheidende Frage zu stellen: Cui bono?

Um den „wahren Zweck“ dürfte es auch am 23. Januar in den Räumen des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz gehen, wenn dort über einen Normenkontrollantrag der rheinland-pfälzischen AfD-Fraktion verhandelt wird. Gegenstand des Prozesses ist das zu Beginn der Legislatur geänderte Sitzzuteilungsverfahren für die Landtagsausschüsse. Die AfD sieht sich durch das neue Procedere benachteiligt und vermutet dies als tatsächliche Motivation der Änderung.

Der folgende Beitrag wirft einen kritischen Blick auf den Rechtsstreit und dessen Kontext. Sollen hier tatsächlich, so die Frage, technische Regelungen des Parlamentsrechts zum Nachteil missliebiger politischer Gegner missbraucht werden oder ist das Verfahren vor dem Verfassungsgericht Ausdruck übertriebenen Misstrauens?

Das Problem

Die Geschäftsordnung des Landtags Rheinland-Pfalz sieht in der Fassung vom 1. Juni 2017 in § 72 Absatz 1 vor, dass Ausschüsse „in der Regel aus zwölf“ Mitgliedern bestehen. Die Sitzverteilung erfolgt, so der Absatz 2 der Vorschrift, nach dem d’Hondt’schen Höchstzahlverfahren, welches durch die Maßgabe modifiziert wird, dass jede Fraktion in jedem Ausschuss mindestens ein Mitglied stellt. Damit weicht diese Geschäftsordnung in zwei Punkten von ihrer Vorgängerin ab: Die Ausschussgröße betrug zuvor 13 Abgeordnete und die Sitzzuteilung erfolgte nach Sainte-Laguë/Schepers. Die Unterschiede dieser allseits anerkannten Berechnungsmethoden liegen in mathematischen Details, die hier nicht weiter interessieren sollen. Entscheidend ist vielmehr der Effekt der Kombination aus Reduzierung der Sitze und Umstellung des Berechnungsverfahrens: Die AfD erhält in jedem der insgesamt fünfzehn Ausschüsse einen Sitz und ist damit in den Ausschüssen ebenso stark vertreten wie FDP und B‘90/Grüne, obgleich diese gemeinsam weniger Abgeordnete (13) vereinen, als die neu eingezogene AfD-Fraktion (14). Diesen Umstand wertet die AfD als Skandal, zumal ihr nach der alten Rechtslage jeweils zwei Sitze zugestanden hätten.

In der Folge nahm das Problem den Weg, den so einige Probleme des Parlamentsrechts zu nehmen pflegen: Gutachten werden geschrieben, es kommt zum Prozess. Die AfD-Fraktion stützt sich bei ihrem Vorgehen auf die Expertise des Verfassungsrechtlers und Parteienkritikers Hans-Herbert von Arnim. Der Wissenschaftliche Dienst des Landtages vermag dessen Positionen nicht zu folgen und kommt zum Ergebnis, die Änderungen seien verfassungskonform.

Der Streit

Die Ausgangspunkte des Rechtsproblems stellen sich recht eindeutig und entsprechend in den Gutachten auch unstreitig dar: Als Parlament kommt dem Landtag Rheinland-Pfalz die Kompetenz zu, sich eine Geschäftsordnung zu geben, deren Aufgabe es insbesondere ist, die parlamentsinternen Verfahren zu regeln. Dieses Recht auf Geschäftsordnungsautonomie ist ausdrücklich in Art. 85 Absatz 1 der Landesverfassung Rheinland-Pfalz verbürgt. Nun ist dieses Recht zur Selbstorganisation nicht schrankenlos gewährleistet, Autonomie bedeutet keinesfalls das Freisein von jeglichen rechtlichen Bindungen. Diese sind aber grobmaschiger und entziehen sich ein Stück weit der Kontrolle. Für das Ausschusswesen bildet neben dem Willkürverbot und der Abgeordneten- und Fraktionsgleichheit, vor allem das im Prinzip der Gesamtrepräsentation wurzelnde Spiegelbildlichkeitsgebot eine rechtliche Schranke. Dieses fordert, dass jeder Ausschuss als verkleinertes Abbild die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln muss. An dieser Stelle setzen dann auch die Verfahren zur Sitzverteilung an. Sie versuchen die Stärkeverhältnisse des Plenums möglichst proportional in die Ausschüsse zu übertragen, wobei auch die Anzahl der zu verteilenden Sitze eine Rolle spielt. Eine vollständige Kongruenz kann dabei in der Regel nicht erreicht werden, da nur ganze Sitze verteilt werden können.

Streit besteht nun über die Frage, ob der Landtag bei dem Systemwechsel einer Rechtfertigungslast unterliegt. So fordert von Arnim „sachliche Gründe“ für die Verkleinerung der Ausschüsse und den Wechsel der Berechnungsmethode, findet diese aber nicht, stattdessen aber „Willkür und Missbrauch der parlamentarischen Mehrheit“. Der Wissenschaftliche Dienst hingegen sieht von den Regelungen der Geschäftsordnung der abgelaufenen 16. Wahlperiode keinerlei normative Bindung mehr ausgehen, der Landtag sei nach seiner Konstituierung jeweils frei darin zu entscheiden, wie er das Ausschusswesen gestaltet. Diese Sicht hat einiges für sich, vor allem, wenn man der Annahme folgt, dass die Geschäftsordnung der Diskontinuität unterliegt und sie jeweils nur „ihren“ Landtag binden kann. So gesehen erweist sich die Formulierung von Arnims, die Zahl der AfD-Vertreter in den Ausschüssen werde halbiert, tatsächlich als irreführend, denn erst mit Beschluss der Geschäftsordnung wird das Ausschusswesen konstituiert und die Sitze verteilt. Der AfD-Fraktion wurden keine Sitze genommen, weil sie nie welche hatte.

In jedem Fall bleibt aber im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung des § 72 Abs. 1 und 2 der Geschäftsordnung zu klären, ob der Landtag mit der Regelung die Grenzen der Geschäftsordnungsautonomie überschritten hat. Dabei interessiert vor allem das Recht der AfD-Fraktion auf innerparlamentarische Chancengleichheit. Eine mögliche Beeinträchtigung dieses Rechts ergibt sich hier nicht auf den ersten Blick. Die Kombination aus Verkleinerung der Ausschüsse und Sitzzuteilung nach d’Hondt betrifft ja alle Fraktionen in gleichem Maße, auf dem Papier ist die Regelung gleichheitsrechtlich völlig unverdächtig. Die formale Ausgestaltung darf aber den für den demokratischen Wettbewerb elementaren Gleichheitssatz nicht leerlaufen lassen.

So urteilte das Bundesverfassungsgericht bereits 1958 im Ersten Parteispendenurteil, dass „auch ein Gesetz, das in seinem Wortlaut eine ungleiche Behandlung vermeidet und seinen Geltungsbereich abstrakt allgemein umschreibt, […] dem Gleichheitssatz dann“ widerspricht, „wenn sich aus seiner praktischen Auswirkung eine offenbare Ungleichheit ergibt und diese ungleiche Auswirkung gerade auf die rechtliche Gestaltung zurückzuführen ist“ (BVerfGE 8, 51 [64 f.]). Dieser Gedanke der faktischen Chancengleichheit, der unter anderem auch im Geltungsbereich des Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG Anwendung findet, dürfte auch für die vorliegende Konstellation fruchtbar zu machen sein. So trifft die formal gleichmäßige Norm des § 72 Abs. 1 und 2 die AfD-Fraktion im besonderen Maße und könnte entsprechend unter den (sehr hohen) Rechtfertigungsvoraussetzungen einer Ungleichbehandlung stehen. Dass aber eine ungleiche Auswirkung, die sich gerade auf die rechtliche Gestaltung zurückführen lässt, wie es das Bundesverfassungsgericht es fordert, hier nicht vorliegt, zeigt ein Rechenbeispiel im Gutachten des Wissenschaftlichen Dienst. So ergibt eine Anwendung des früher geltenden Sitzzuteilungsverfahrens nach Sainte Laguë/Schepers auf das derzeitige Stärkeverhältnis der Fraktionen zwar jeweils zwei Ausschusssitze für die AfD-Fraktion (mit 14 Abgeordneten), gleichzeitig würden sich aber die Sitze der SPD-Fraktion (bei 39 Abgeordneten) von fünf auf vier verringern. Die Abbildungsunschärfe ist also nicht künstlich zulasten der AfD geschaffen, sie ist systemimmanent. Sie wohnt auch jedem der drei anerkannten Berechnungsverfahren inne. Natürlich wäre es vorzugswürdig, dass verzerrende Effekte erst gar nicht eintreten. Soweit dies nicht möglich ist, und dies scheint hier der Fall zu sein, ist es gerade Sache des Geschäftsordnungsgebers sich für eines der zur Auswahl stehenden Systeme zu entscheiden, wobei ihm ein verfassungsrechtlich gewährleisteter Spielraum zukommt, der auch von den Verfassungsgerichten zu achten ist.

Von Anlässen und Gründen

Das zitierte Diktum aus dem Parteispendenurteil des Bundesverfassungsgerichts enthält einen für das Recht der Politik sehr folgenreichen Imperativ. Es zwingt uns dazu, auch noch so technische und unscheinbare Normen nicht naiv zu betrachten, sondern einen kritischen Blick auf ihre tatsächlichen Auswirkungen zu werfen. Dass dies für Rechtsfragen des politischen Prozesses von besonderer Bedeutung ist, zeigt die Erfahrung. So bedarf es keiner Verschwörungstheorie um die Gefahr zu erkennen, dass die aktuelle Parlamentsmehrheit der Versuchung ausgesetzt ist, das Recht für sich günstig zu gestalten. Von den Regelungen des Parteispendenrechts, die dem Urteil des Bundeverfassungsgerichts von 1958 zugrunde lagen, profitierten allein diese Parteien, die ihrer Klientel entsprechend ein hohes Spendenaufkommen aufweisen konnten. Dies sorgte für einen politischen Eklat und den anschließenden Rechtsstreit vor dem Verfassungsgericht, das die entsprechenden Normen für nichtig erklärte. Aus dem Wahlrecht geradezu berüchtigt ist das sogenannte „Gerrymandering“, bei dem der Zuschnitt der Wahlkreise aufgrund einer Analyse des bisherigen Wahlverhaltens durch die jeweilige Parlamentsmehrheit erfolgt um daraus politisch Kapital zu schlagen. Entsprechend wichtig ist die Kontrolle durch die Wettbewerbshüter der Politik, die Verfassungsgerichte, und eine aufmerksame Verfassungsrechtswissenschaft.

Diese noch so argusäugigen Kontrolleure müssen aber darauf bedacht sein, nicht hinter jeder unvorteilhaften Regelung ein Komplott zu vermuten. Dies gilt ganz besonders für den Fall der AfD. Diese empfand etliche Vorkehrungen, die in den hiesigen Parlamenten getroffen wurden, als bewusste Hintergehung. Erinnert sei an die Auseinandersetzung um die Benennung des Alterspräsidenten des Deutschen Bundestages. Pünktlich zum Einzug der AfD in den Bundestag beschloss die Mehrheit, nicht mehr den lebens- sondern den dienstältesten Parlamentarier als Alterspräsident fungieren zu lassen. Der Anlass dieser Regeländerung war die Verhinderung des AfD-Abgeordneten Wilhelm von Gottberg als Alterspräsident, das war und ist gar nicht zu bestreiten. Diese Tatsache hat aber keinerlei Einfluss darauf, dass die neue Regelung die weit besseren Gründe für sich einnehmen kann, als es für ihre Vorgängerversion der Fall war, ist doch für dieses Amt die Parlamentserfahrung das bedeutende Kriterium, nicht die verbrachte Lebenszeit überhaupt!

Die Unterscheidung zwischen Anlass und Grund wird auch für das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof am 23. Januar von Bedeutung sein. Dass der Einzug der AfD in den Landtag Rheinland-Pfalz der Anlass war, über die Parlamentsarchitektur nachzudenken, ist nicht nur nicht zu leugnen, es entspricht gerade einem wichtigen Impetus aus der Wissenschaft, sich der parlamentarischen Organisationskultur zu vergewissern. Dies sollte indes nicht dazu verleiten, hinter jeder gezogenen Konsequenz allein eine Schikane dieser Partei zu wähnen. Eine solche Sichtweise ist zumindest für die gerichtliche Kontrolle unzulässig. Diese hat – bei aller notwendigen Wachsamkeit – die Verfassungsentscheidung für die Parlamentsautonomie zu achten. Ob über die rechtliche Beurteilung hinaus die Entscheidung des Landtags nun politisch ratsam ist, steht auf einem anderen Papier und sollte allein auf diesem beurteilt werden.

Sven Jürgensen
Institut für Deutsches und Internationales Parteienrecht und Parteienforschung (PRuF) Düsseldorf