Vom Nutzen einer Hintertür zum Verschließen des Zugangs Kritik an einer verbindlichen Mindestsperrklausel für die Europawahl

Der Ausgangspunkt: Demokratie à l’Européenne

Die Europäische Union versteht sich als Wertegemeinschaft (Art. 2; 6; 7 EUV). Zu den Werten, die ihr zugrunde liegen und deren Wahrung zugleich von den Mitgliedstaaten eingefordert wird, zählt die Demokratie (Art. 2 EUV). Auch wenn für die EU, der weiterhin kein Staatscharakter attestiert werden kann, ein eigenes Demokratieverständnis gilt, stellen regelmäßige Wahlen durch die Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedstaaten zur dualen (Art. 10 II EUV) Legitimation der supranationalen Hoheitsgewalt ein zentrales Merkmal des europaweiten Demokratieverständnisses dar. Ebenso wie im modernen Nationalstaat ist auch die supranationale Demokratie auf Parteien angewiesen, um den Willen der Völker in den Entscheidungsprozess der EU zu kanalisieren (vgl. Art. 10 IV EUV). Demokratie verlangt in Ansehung dessen die Existenz unterschiedlicher Parteien sowie einen fairen und chancengleichen Wettbewerb zwischen diesen. Zugleich ist es ein Gebot der Gleichheit der Wahl, dass jede Stimme den gleichen Zählwert und die gleiche Erfolgschance hinsichtlich der Repräsentation hat. Bei der Verhältniswahl verlangt dies, dass jede Stimme gleichermaßen auf die Zusammensetzung des Parlaments Einfluss nehmen kann. Im Hinblick auf die EU bedeutet schon die degressive Proportionalität (Art. 14 II 3 EUV) eine Einschränkung der Gleichheit, denn Abgeordnete aus großen Mitgliedstaaten vertreten relativ mehr Bürger ihres Staates als solche aus kleinen Mitgliedstaaten. Dies ist allerdings gerechtfertigt, da andernfalls die Gesamtzahl an Abgeordneten erheblich anwachsen müsste, damit kleine Staaten auch nur mit einem Abgeordneten vertreten wären. Diese repräsentative Begünstigung kleiner Mitgliedstaaten ist der Besonderheit der supranationalen Organisation geschuldet und integrationspolitisch begründbar. Eine weitere Einschränkung der Erfolgsgleichheit der Wahlstimmen, die zugleich zulasten der Chancengleichheit kleiner Parteien geht, stellen Sperrklauseln dar. Sie bestimmen, dass ein bestimmtes Quorum an Stimmen für eine Partei erreicht werden muss, damit deren Abgeordnete in das Parlament einziehen. Stimmen für eine Partei, welche die Sperrklausel nicht erreicht, sind verloren. Zwar muss bei jeder Verhältniswahl bereits faktisch ein bestimmter Prozentsatz erreicht werden, eine Sperrklausel stellt jedoch einen hoheitlichen Eingriff in die Wahl dar.

Mit der Europawahl 1979 ist die vormalige Parlamentarische Versammlung zu einem Europäischen Parlament gereift, dessen Mitglieder nicht länger von den nationalen Parlamenten entsandt, sondern von den europäischen Völkern gewählt werden. Den allgemeinen Rahmen dafür bietet der mehrfach novellierte Direktwahlakt (DWA) von 1976. Er schreibt ein Verhältniswahlsystem vor (Art. 1 I; 8 S. 2 DWA) und räumt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit der Einführung einer Sperrklausel von maximal 5% (Art. 3 DWA) ein. Die Gleichheit als Wahlrechtsgrundsatz nennt – anders als § 1 S. 2 des deutschen Europawahlgesetzes (EuWG) – weder der DWA (Art. 1 III) noch das unionale Primärrecht (Art. 14 III EUV; Art. 39 II EU-GRCh). Da die nähere Ausgestaltung der Wahl zum EU-Parlament weiterhin in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten liegt (Art. 8 DAW), hat sich eine Vielzahl an unterschiedlichen Regelungen herausgebildet. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der möglichen Sperrklauseln: Vierzehn Staaten – darunter auch Deutschland – sehen keine Sperrklausel vor, andere nutzen den Spielraum für Sperrklauseln zwischen 1,8% bis zu den möglichen 5%. Infolge dessen gelang es Abgeordneten von „Spaßparteien“ und unliebsamen Parteien der politischen Ränder, in das EU-Parlament einzuziehen. Die Gefahr der Parteienzersplitterung und einer Fragmentierung im Parlament, die dessen Funktionsfähigkeit beeinträchtigten könnten, wurde beschworen – auch um Forderungen zu untermauern, das Wahlrecht zum Europäischen Parlament noch weitergehend zu vereinheitlichen und insbesondere eine Mindestsperrklausel verbindlich vorzuschreiben.

 

Das Ziel: Eine unionsrechtliche Mindestsperrklausel

Bereits 2012 hat das EU-Parlament mit einer Entschließung (2012/2819(RSP), Nr. 4) die Mitgliedstaaten aufgefordert, Mindestschwellen für die Europawahl zugunsten von verlässlichen Mehrheiten, Stabilität und Funktionalität des Parlaments einzuführen, also die Spielräume nach Art. 3 DWA zu nutzen. Dem kann Deutschland nicht nachkommen, nachdem das Bundesverfassungsgericht zunächst die im EuWG vorgesehene Klausel von 5% (BVerfGE 129, 300) und schließlich auch die von 3% (BVerfGE 135, 259) für verfassungswidrig und daher nichtig erklärt hat. Nach Auffassung des Gerichts lasse sich der schwerwiegende Eingriff in die – durch das Demokratieprinzip unterfütterte – Gleichheit der Wahl (Art. 3 I GG) und Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 I GG) nicht rechtfertigen. Das EU-Parlament sei einem nationalen Parlament hinsichtlich seiner Aufgaben und Arbeitsbedingungen nicht vergleichbar, da es insbesondere keine Regierung wähle, es in ihm weiterhin keine antagonistische Profilierung von Regierung und Opposition gebe, es nicht in gleicher Weise auf stabile Mehrheiten angewiesen sei und die Fraktionen eine beachtliche Integrationskraft entfalteten, die auch einzelne Abgeordnete einschließe. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des EU-Parlaments sei im Übrigen schon tatsächlich gegenwärtig nicht abzusehen. Schließlich könnten die nationalen Gesetzgeber auf eine Funktionsgefährdung für das EU-Parlament leichter reagieren, als dies der Bundestag bei einer Gefährdung seiner Funktion zu tun vermöge.

Infolge dieser Entscheidungen galt in der Bundesrepublik für die letzte Europawahl 2014 gar keine Sperrklausel, so dass sieben Abgeordnete kleinerer Parteien mit einem Stimmenergebnis zwischen 0,6% bis 1,4% (Freie Wähler, Tierschutz, Familie, Piraten, ÖDP, NPD, Die Partei) in das EU-Parlament eingezogen sind. Dies empfanden insbesondere die Parteien der Großen Koalition als misslich, so dass die Bundesregierung im Rahmen der EU sehr nachdrücklich für eine unionsrechtliche Mindestschwelle lobbyiert hat. Unterstützung erhielt sie dabei vom EU-Parlament selbst. In einer weiteren Entschließung zur Reform des Wahlrechts aus 2015 (2015/2035(INL), Nr. 7) schlägt das Parlament eine Sperrklausel von 3% bis 5% für größere Mitgliedstaaten vor, um eine weitere Fragmentierung in seinen Reihen zu verhindern. Am 7.7.2018 hat der Rat den Entwurf eines Beschlusses zur Änderung des DWA gebilligt, der eine verbindliche Schwelle von 2% bis 5% für Wahlkreise mit über 35 Sitzen vorsieht, also für größere Mitgliedstaaten gilt. Neben Spanien wird dies – wenig überraschend – für Deutschland relevant. Nach Zustimmung des EU-Parlaments am 4.7.2018 hat der Rat die neuen Regelungen am 13.7.2018 angenommen (Pressemitteilung Nr. 455/18 v. 13.7.2018). Nach Annahme durch die Mitgliedstaaten entsprechend ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften (Art. 223 I UAbs. 2 AEUV) sind die Regelungen spätestens zur Europawahl 2024 umzusetzen.

Dies kann als Erfolg für die Bundesregierung gewertet werden. Ihr ist es gelungen, zunächst kritische Staaten wie Italien und Belgien zu überzeugen. Nicht gelungen ist es ihr freilich, eine Verständigung rechtzeitig zur Europawahl 2019 zu erzielen – jedenfalls wenn sich Deutschland an dem Verhaltenskodex für Wahlen (CDL-AD (2002), 23) der Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht (sog. Venedig-Kommission) aus 2002 orientiert. Dieser sieht nämlich vor, dass Änderungen des Wahlrechts ein Jahr vor der Wahl vermieden werden sollten, um den Eindruck eines Zusammenhangs „mit konjunkturellen parteilichen Interessen“ zu vermeiden (Nr. 65 des Wahlkodex). Für die nächste Europawahl vom 23. bis 26. Mai 2019 schiede demnach eine Änderung des EuWG aus. Unterstellt, dass das BVerfG mitspielt (s.u. III.), dürfte es aber gelingen, für die Europawahl 2024 sicherzustellen, dass Kandidaten von Kleinstparteien nicht in das EU-Parlament einziehen.

Doch wozu der Aufwand?

Erklären lässt sich das Bemühen Deutschlands mit dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts. Das BVerfG hat in seinen Entscheidungen zum EuWG eine Sperrklausel verworfen und dabei betont, dass in Ansehung einer solchen aus dem EU-Recht keine verbindlichen Vorgaben erfolgten, dem Gesetzgeber also Gestaltungsspielräume verblieben, deren Nutzung am Grundgesetz gemessen werden könnten (BVerfGE 135, 259 [282 f.]). Die Hoffnung aus deutscher Sicht ist daher, dass die erneute Einführung einer Sperrklausel in das EuWG aufgrund verbindlicher Vorgaben durch das Unionsrecht vom BVerfG nicht kassiert werden wird, da dieses den Anwendungsvorrang des EU-Rechts selbst vor der deutschen Verfassung grundsätzlich anerkennt. Insoweit ist freilich darauf hinzuweisen, dass auch die beschlossene Änderung des DWA dem nationalen Gesetzgeber einen Spielraum von 2% bis 5% belässt. Eine „sichere“ Lösung wäre es allein, wenn sich der deutsche Gesetzgeber auf die Mindestvorgabe beschränkte, also eine Sperrklausel von 2% einführte. Freilich wird das Unionsrecht damit als Hintertür genutzt, um die Entscheidungen des BVerfG unter Rekurs auf den Anwendungsvorrang des Unionsrechts auszuhebeln und den Abgeordneten kleinerer Parteien den Zugang zum EU-Parlament zu versperren.

 

Die Kritik an einer Mindestsperrklausel

Hinsichtlich der Kritik an der Einführung einer unionsrechtlichen Mindestschwelle ist zwischen rechtlichen und rechtspolitischen Erwägungen zu unterscheiden.

Aus rechtlicher Perspektive stellt sich zunächst die Frage nach der unionsrechtlichen Zulässigkeit der Sperrklausel. Einwände im Hinblick auf die Subsidiarität einer Kompetenzausübung dürften sich schon wegen des in Art. 223 I AEUV normativ verankerten Ziels einer Wahlrechtsvereinheitlichung nicht erheben lassen. Dass das EU-Parlament als Organ der Union Maßnahmen zur Sicherung seiner Funktionsfähigkeit trifft, dürfte in der Natur der Sache liegen und kompetenzrechtlich ohne Weiteres zu rechtfertigen sein. Als entscheidender Maßstab für die beschlossene Änderung des DWA fungiert vielmehr das primärrechtlich verankerte Demokratieprinzip. Ungeachtet ihrer fehlenden ausdrücklichen Verankerung wird man die Gleichheit der Wahl als zwar modifiziert aber ebenso geschützt anzusehen haben wie die Chancengleichheit der Parteien. Zu beachten ist, dass sich bereits heute die Möglichkeit einer Mindestschwelle in Art. 3 DWA findet, ohne dass etwa der EuGH dies kritisiert hätte (vgl. EuGH, Urt. v. 12.9.2006 (Spanien/Vereinigtes Königreich), ECLI:EU:C:2006:543, Rn. 68). Die Existenz von Sperrklauseln in vielen Mitgliedstaaten und deren Zustimmung zur Änderung des DWA dürften als Konsens dahingehend verstanden werden, dass Mindestschwellen nicht grundsätzlich mit dem Demokratieverständnis unvereinbar sind und durch konfligierende Interessen, wie der Vermeidung einer Parteienzersplitterung und der Wahrung der Funktionsfähigkeit von Parlamenten, gerechtfertigt werden können. Auch die Venedig-Kommission billigt Sperrklauseln dem Grunde nach (Report on Thresholds and other Features of Electoral Systems which bar Parties from Access to Parliament (II), CDL-AD (2010), 007, Rn. 2 ff.). Allerdings gehört es wegen der beschriebenen Auswirkungen von Sperrklauseln auf die Wahlgleichheit und Chancengleichheit ebenfalls zum europäischen Konsens, sie der Höhe nach zu deckeln und einen Rechtfertigungsgrund zu verlangen. Eine Sperrklausel von 2% bis 5% stellt der Höhe nach kein Problem dar. Die Frage der Rechtfertigung, die das BVerfG aus grundgesetzlicher Perspektive abgelehnt hat, stellt sich freilich auch aus unionsrechtlicher Sicht. Selbst wenn man dabei dem EU-Parlament entgegen der Mehrheitsmeinung im BVerfG eine den nationalen Parlamenten vergleichbare Funktion attestierte, stellt sich die Frage nach einer Funktionsbeeinträchtigung mit Nachdruck. In der vergangenen Wahlperiode ließen sich zwar unerfreuliche Auftritte und Bemerkungen vernehmen. Dass das EU-Parlament indes durch die wachsende Anzahl von Abgeordneten kleinerer Parteien funktionsunfähig geworden sei, lässt sich kaum ernsthaft darlegen. Zu bedenken ist ferner, dass die Sperrklausel nicht nur Gegner der EU betrifft. So ist aus deutscher Sicht die Tierschutzpartei gegen eine unkritische europäische Integration, nicht aber die EU selbst, von der sie eine ökologischere, sozialer und stärker tierschützende Politik erwartet (Grundsatzprogramm, Nr. 10.2). Auch die Vertreter der ÖDP bezeichnen sich in ihrem Europawahlprogramm als überzeugte Europäer mit dem Ziel einer ökologisch-sozialen Marktwirtschaft in Europa und die Piratenpartei fordert gar eine Europäische Republik (Wahlprogramm zur Bundestagswahl 2017, Nr. 14). So überrascht es nicht, dass sich fünf der sieben Einzelmandatsträger einer der großen Fraktionen angeschlossen haben und diese damit ihre vom BVerfG bereits betonte Integrationskraft leisten konnten. Über die Frage, welche Anforderungen an Prognosen hinsichtlich der künftigen Einschränkung der Funktionsfähigkeit des EU-Parlaments zu stellen sind, könnte gegebenenfalls der EuGH entscheiden. Dies setzt allerdings voraus, dass man sich der überzeugenden, insbesondere in der Literatur vertretenen Ansicht anschließt, wonach dem DWA zumindest normenhierarchisch der Rang von Sekundärrecht zukommt, so dass der Gerichtshof über die Vereinbarkeit der geplanten Änderung mit dem primärrechtlichen Demokratieprinzip autoritativ entscheiden kann.

Ausgangspunkt einer verfassungsrechtlichen Beurteilung sind die genannten Entscheidungen des BVerfG, in denen das Gericht den Eingriff in die Wahlgleichheit und Chancengleichheit als schwerwiegend bezeichnet und auch unter Rekurs auf das Demokratieprinzip als verfassungswidrig erkannt hat. Die entscheidende Frage lautet nun, ob das Gericht den Anwendungsvorrang des Unionsrechts akzeptiert und damit auf eine verfassungsrechtliche Überprüfung der zu erwartenden Novellierung des EuWG verzichtet, soweit sich der deutsche Gesetzgeber auf die Mindestschwelle von 2% beschränkt. Grundsätzlich erkennt das Gericht den Anwendungsvorrang des EU-Rechts auch gegenüber dem deutschen Grundgesetz an. Mit der Grundrechts-, der Ultra-vires- und der Identitätskontrolle hat es indes drei Vorbehalte der Zurückweisung des Anwendungsvorrangs angebracht. Die Grundrechtskontrolle ist nicht einschlägig und auch eine Ultra-vires-Kontrolle dürfte in Ermangelung eines hinreichend qualifizierten Verstoßes (vgl. BVerfGE 126, 286 [304]; 42, 123 [200 f.]) ausscheiden. Denn dass die verbindliche Vorgabe einer Sperrklausel aus Sicht des Unionsrechts (!) offensichtlich außerhalb der übertragenen Kompetenzen liegt, also willkürlich beschlossen wurde, lässt sich kaum begründen. Würde etwa der EuGH der Auffassung folgen, wonach das EU-Parlament einem Parlament im klassischen mitgliedstaatlichen Sinne nahekomme, wäre eine Sperrklausel mit dem Demokratieprinzip nicht unvereinbar – so erkennt es auch das BVerfG in ständiger Rechtsprechung für das Recht zur Wahl des Deutschen Bundestags. Diese, gegebenenfalls vom BVerfG abweichende, Ausgangsannahme wäre für sich genommen kein Kompetenzverstoß und die Folgerungen daraus hinsichtlich der Sperrklausel dann nur konsequent. Die beschlossene Änderung des DWA stellte vielmehr eine Konkretisierung des Demokratieprinzips für die Europawahl in Wahrnehmung der Kompetenz aus Art. 223 I AEUV dar. Fraglich dürfte damit nur bleiben, ob das BVerfG von einem Verstoß gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 I, II GG) auszugehen bereit ist, um dann die Identitätskontrolle (vgl. nur BVerfGE 140, 317 [336 ff.]) zu aktivieren. Im Urteil zur 3%-Hürde hat das Gericht betont, dass eine unionsrechtliche Sperrklausel weiterhin nicht bestehe und diese als Ausdruck einer gemeineuropäischen Überzeugung gerade dort praktisch werden müsse (BVerfGE 135, 259 [292]). Auch wenn auf die jeweiligen Traditionen der Mitgliedstaaten verwiesen wird, bezieht sich das BVerfG hinsichtlich der Hindernisse für eine Vereinheitlichung des Europawahlverfahrens nur auf die Auffassung der im Verfahren Gehörten in indirekter Rede. Als Hinweis auf eine bundesverfassungsgerichtliche Auffassung, wonach die Verfassungsidentität betroffen sein könnte, taugt dies nicht. Selbst wenn das BVerfG den Vorrang des EU-Rechts hinsichtlich der Mindestschwelle zurückweisen wollte, müsste es aufgrund der Europarechtsfreundlichkeit des GG die Fragen vorab dem – nach hier vertretener Auffassung zuständigen (s.o.) – EuGH zur Entscheidung vorlegen.

Es bleibt die rechtspolitische Frage nach der Sinnhaftigkeit einer verpflichtenden Sperrklausel. Die politischen Anliegen mögen berechtigt sein: eine Zersplitterung der Parteienlandschaft und eine Stärkung der extremen Ränder sollten vermieden, die Fraktionsbildung erleichtert werden und Feinde der EU sollten möglichst nicht in deren demokratisches Zentrum gelangen, um aus dem Inneren des Systems die Union bekämpfen zu können. Hinter diesen Gefahren stehen jedoch die wachsende Fragmentierung der nationalen Gesellschaften, das Erodieren traditioneller Parteienbindungen und die von vielen als unzureichend empfundenen politischen Antworten auf aktuelle Krisen und Herausforderungen. Es ist sehr zweifelhaft, dass das Recht auf Dauer dieser gesellschaftlichen Entwicklung Einhalt gebieten kann. Den EU-Gegnern dürfte eine verbindliche Sperrklausel willkommener Anlass sein, die Abgehobenheit und Abschottungspolitik der Eliten und als „Altparteien“ diffamierten etablierten politischen Kräfte zu geißeln. Dass die europaweit bedrohten Volksparteien den Eindruck nähren, sie wollten über eine Sperrklausel den Parteienwettbewerb zu ihren Gunsten verfälschen, dürfte nicht im Interesse Europas sein. Europa bleibt bestehen, wenn es begeistern, wenn es die Herzen der Bürgerinnen und Bürger Europas erreichen kann, wenn es sie von seiner Sinnhaftigkeit und seinem Nutzen überzeugt. Eine verbindliche Sperrklausel wirkt wie ein verzweifelter Versuch, nicht nur die Volksparteien, sondern auch die Union vor – nicht stets unberechtigten – Diskussionen sowie vor unangenehmen Kritikern und missliebigen, häufig auch unangemessenen Stimmen zu schützen. Ohne Sperrklausel können sich auch Kritiker der EU vertreten fühlen, sie haben eine Stimme im transnationalen Diskurs. Dies könnte einer zunehmenden Politikverdrossenheit und niedrigen Wahlbeteiligung (42,5% in Deutschland bei der letzten Europawahl) entgegenwirken. Von einem offenen kontroversen Diskurs über sich selbst und ihre Zukunft kann die Europäische Union nur profitieren.