Triloge: Vom effizienten Geheimnis zum Normalverfahren der EU-Gesetzgebung Zur Entscheidung des EuG vom 22. März 2018, Rs. T-540/15 (De Capitani/Europäisches Parlament)

Die Gesetzgebung der Europäischen Union entsteht faktisch in einem Verfahren, das die EU-Verträge so eigentlich überhaupt nicht vorsehen. In der Praxis sind es tatsächlich nicht die Vorschriften der Verträge, sondern die Gesetzgebungsakteure selbst, die den Prozess organisieren, in dem sie legislative Politik formen: In sogenannten Trilogen verhandeln Vertreter von Europäischem Parlament (EP), Rat und Kommission die Inhalte von EU-Gesetzen direkt und unter Ausschluss der Öffentlichkeit am Runden Tisch. Der in Trilogen verhandelte Text wird dann im Plenum der verantwortlichen Co-Gesetzgeber EP und Rat bloß noch formal beschlossen. Obwohl sie die entscheidende Phase des Gesetzgebungsverfahrens bilden, waren laufende Triloge für die Allgemeinheit bisher weder zugänglich, noch wurden die Verhandlungsergebnisse als solche veröffentlicht.

Ende März hat nun das Europäische Gericht, die erste Instanz im EU-Rechtsschutzsystem, anhand einer strategischen Klage entschieden, dass Bürgerinnen und Bürger regelmäßig Zugang zu den Trilog-Dokumenten erhalten müssen (Rs. T-540/15, De Capitani/Europäisches Parlament). Das stärkt die Öffentlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens, die die effektive demokratische Verantwortlichkeit sowohl der Regierungsvertreter im Rat wie der direkt gewählten Abgeordneten des Europäischen Parlamentes bedingt. Sind aber damit die Triloge demokratisch „eingefangen“? Verhilft das Urteil dem Gesetzgebungsverfahren, das nach den EU-Verträgen das Demokratieprinzip verwirklichen soll, wieder zu seinem Recht? Anders als einige Beobachter vermelden (etwa hier und hier), ist das Urteil jedenfalls kein reiner Gewinn für die europäische Demokratie, auch wenn es zur Öffentlichkeit des EU-Gesetzgebungsprozesses beiträgt.

Der Beitrag beleuchtet die Entscheidung vor dem Hintergrund der praktischen Entwicklung des EU-Gesetzgebungsverfahrens. Er erläutert zunächst anhand des Falls, über den das Europäische Gericht zu entscheiden hatte, das Phänomen der Triloge näher (1.). Er arbeitet dann die Entscheidung des Gerichts auf (2.), um sie abschließend kritisch zu bewerten (3.).

1. Der Fall vor dem Europäischen Gericht: Öffentlichkeit der Gesetzgebung als Klageziel

Das Verfahren vor dem EuG führte Emilio de Capitani, der beim EP Zugang zu Dokumenten beantragt hatte, die laufende Triloge über Gesetzgebung im Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts betrafen, insbesondere Europol und Datenschutz. De Capitani zielte auf die sog. multi-column-documents, die synoptisch die je von den drei Organen präferierten Fassungen des im Verfahren befindlichen Gesetzgebungsaktes darstellen: Sie stellen gegeneinander den Vorschlag der Kommission, die Version mit den Änderungen des Europäischen Parlamentes und die präferierte Textfassung des Rates. Außerdem enthalten sie in der sog. „4. Spalte” den trilogisch ausgehandelten Kompromisstext.

Das Phänomen der Triloge ist im Wege der Selbstorganisation von EP, Rat und Kommission im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren entstanden. In diesem Verfahren setzt der Erlass von Gesetzgebung zwei inhaltlich übereinstimmende Beschlüsse von EP und Rat voraus. Direkte Verhandlungen finden darin – in der Form des Vermittlungsverfahrens – jedoch erst dann statt, wenn in erster und zweiter Lesung das „ping-pong“ der abwechselnden internen Beratungen der Co-Gesetzgeber keine Übereinstimmung erbracht hat. Die Abfolge getrennter Beratungen leistet kaum Vermittlung zwischen EP und Rat, sondern verstetigt inhaltliche Konflikte eher. Das macht das in Art. 294 AEUV vorgesehene Gesetzgebungsverfahren in der Praxis schwerfällig und langwierig. Zudem belastet es die Arbeitsressourcen der Beteiligten in hohem Maße. Auf diese Probleme, die die Handlungsfähigkeit der EU beeinträchtigen, haben die Akteure mit dem Trilogen reagiert. Sie sind nunmehr auch in Geschäftsordnungen und interinstitutionellen Vereinbarungen verankert. Triloge sind effektiv: In der Legislatur 2009-2014 wurden 85% der europäischen Gesetzgebungsakte in der ersten Lesung angenommen, was im Schnitt nur noch 16 Monate dauerte. Diese Entwicklung beruht darauf, dass Triloge vor der ersten Plenarberatung des EP zu einer Einigung zwischen den Co-Gesetzgebern geführt haben.

Die Klage de Capitani ./. EP weist vor diesem Hintergrund erkennbar über den Einzelfall hinaus: Es ging nicht nur um die beantragten Dokumente, die konkret Fragen der Polizeikooperation im Rahmen von Europol betrafen. Das Verfahren fordert generell die Nachvollziehbarkeit und Öffentlichkeit der Triloge ein.

Die Klage vor dem EuG beruht auf der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des EP, des Rates und der Kommission. Umstritten zwischen den Beteiligten waren die Reichweite des Anspruchs auf Zugang zu Dokumenten, insbesondere die Auslegung der Ablehnungsgründe, sowie die Anforderungen an die Begründung.

Das Parlament lehnte die Veröffentlichung der „4. Spalte” bzgl. bestimmter Dossiers vor Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens ab und berief sich darauf, die Zugangsverweigerung sei gerechtfertigt, weil die Veröffentlichung den Entscheidungsprozess innerhalb des EP und im interinstitutionellen Verhältnis konkret und ernstlich beeinträchtigen würde. Es liege kein überwiegendes öffentliches Interesse vor. Das Verhandeln in den Trilogen betreffe sensible Fragen, die der Vertraulichkeit bedürften. Die Veröffentlichung der „4. Spalte“ vor Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens würde zudem das Vertrauen und die Kooperation zwischen den Institutionen beeinträchtigen. Sie würde das parlamentarische Verhandlungsteam aus Berichterstattern und Schattenberichterstattern des zuständigen Ausschusses und die politischen Gruppen des EP öffentlichem Druck bezüglich des Verhandelns in den Trilogen aussetzen. Die Veröffentlichung könne außerdem negative Konsequenzen in allen politischen Verhandlungspunkten eines Dossiers haben, da das trilogische Verhandeln dem Prinzip „nothing is agreed until everything is agreed“ folge. Die Prinzipien der Transparenz und der Demokratie könnten gegenüber einer solchen schwerwiegenden Gefährdung des Entscheidungsprozesses an und für sich kein überwiegendes öffentliches Interesse begründen.

2. Die Entscheidung des Gerichts: Zugang zu Trilog-Dokumenten als demokratisches Gebot

Das Gericht verfolgt demgegenüber eine weitest mögliche Anwendung des Anspruchs auf Zugang zu Dokumenten, wie er in der VO 1049/2001 enthalten ist. Die zentrale Erwägung des Gerichts ist folgende: „Openness of the European Union’s legislative activity contributes to strengthening democracy by allowing citizens to scrutinize all the information which has formed the basis of a legislative act. The possibility for citizens to find out the considerations underpinning legislative action is a precondition for the effective exercise of their democratic rights.“ (Rn 80). Vor diesem Hintergrund lehnt es die Auslegung der Verordnung im Sinne einer Regelvermutung zugunsten der Geheimhaltung der „4. Spalte” ab, auf die EP, Rat und Kommission zielten. Ausnahmen vom Zugang nach VO 1049/2001 seien eng auszulegen, um die demokratische Legitimation europäischer Institutionen und Verfahren sicherzustellen. Das sei besonders wichtig mit Blick auf die europäische Gesetzgebung (Rn. 57 ff., 76 ff.). Lehne eine EU-Institution einen Antrag auf Dokumentenzugang ab, müsse sie dies begründen, und zwar konkret und spezifisch. Das Gericht gewährt den Institutionen, konkret: dem EP, hierbei keinen Einschätzungsspielraum. Es überprüft, ob sich aus der Ablehnungsentscheidung objektive Gründe dafür ergeben, dass die Veröffentlichung des begehrten Dokuments einen geschützten Belang spezifisch und tatsächlich beeinträchtigen würde. Das Risiko der Beeinträchtigung müsse objektiv vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein. Allerdings genügt es dem Gericht, wenn die Entscheidung greifbare Elemente umfasse, aus denen sich objektive Gründe für die Annahme einer Gefährdung des Entscheidungsprozesses ergeben (Rn. 65).

Dem letzlich arkanpolitischen Ansinnen des EP setzt das Gericht eine ganze Reihe von Argumenten zu Gunsten der Öffentlichkeit politischer Prozesse entgegen. Zum einen sei Gesetzgebung auf öffentliches Handeln gerichtet; es gehe um den Erlass eines an die Allgemeinheit gerichteten Akts, der aufgrund seiner direkten Anwendbarkeit unmittelbar für die Bürger relevant sei (Rn. 89 f.). Gerade weil in Trilogen faktisch über Gesetzgebung entschieden werde, sei öffentlicher Druck auf die Co-Gesetzgeber und ihr Verhandeln gewollter Mechanismus der demokratischen Verantwortlichkeit.

Dem Ansinnen der Organe, die Triloge als “Raum zum Denken” vor der Öffentlichkeit abzuschirmen, hält das Gericht entgegen, „that trilogues are part of the legislative process and that trilogues represent, in the words of Parliament itself, ‘a substantial phase of the legislative procedure, and not a separate space to think´”. (Rn. 105, s. auch Rn 70). Zudem umfasse die VO 1049/2001, so das Gericht (Rn. 100 f.), generelle Ausnahmen vom Zugang zu Dokumenten weder für vorläufige Informationen, noch für laufende Gesetzgebungsverfahren, für bestimmte Verfahrensstadien oder für informelle Kontexte.

3. Fazit: Ambivalente Normalisierung der Triloge

Triloge ermöglichen schnellere, flexiblere Gesetzgebung, schonen die Arbeitsressourcen der Organe und tragen so zur politischen Handlungsfähigkeit der EU bei. Das erklärt, warum das EuG nicht einmal in Ansätzen eine grundlegende Kritik der Trilogisierung des Gesetzgebungsverfahrens entwickelt – obwohl sie letztlich eine auf Dauer gestellte Abweichung vom vertraglich vorgesehenen Verfahren darstellt. Das EuG erkennt die Triloge als “an ‘established practice by which most EU legislation is adopted’”, als „part of the legislative process“ und „decisive stage“ des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens an (Rn. 70). Auf diese Weise bestätigt es mit gerichtlicher Autorität, dass sich die EU-Verfassung bei gleichbleibendem Verfassungstext erheblich wandelt: Kommission, EP und Rat nutzen das in Art. 294 AEUV vorgesehene Gesetzgebungsverfahren nicht zur inhaltlich offenen Willensbildung, sondern bloß zur formalen Umsetzung der inhaltlichen Einigung, die in einem anderen, selbstorganisierten Prozess – eben den Trilogen – ausgehandelt wurde.

Nach der Entscheidung des EuG gilt für Trilog-Dokumente nunmehr der Grundsatz der Öffentlichkeit – wie für das Verfahren nach Art. 294 AEUV. Es ist begrüßenswert, dass das EuG den Zugang zu Dokumenten auf die Triloge erstreckt und damit die begleitende Öffentlichkeit laufender Gesetzgebungsverfahren praktisch gewährleistet. Denn dies ist Voraussetzung der demokratischen Verantwortlichkeit von Parlamentariern und Regierungsvertretern. Aber die Anwendung des Öffentlichkeitsgrundsatzes ist zugleich Teil der Normalisierung der Triloge und damit ihrer Verankerung im EU-Organisationsrecht: Die Triloge werden zu einem regulierten und damit regulären Teil des Gesetzgebungsverfahrens. Das EuG konstitutionalisiert die Triloge.

Daran, dass die Triologe im Kern einer Logik der Handlungseffizienz und nicht dem Prinzip demokratischen Entscheidens folgen, ändert die Entscheidung des EuG freilich nichts. Denn die begleitende Öffentlichkeit der Trilog-Dokumente kann nicht ausgleichen, dass im Plenum des EP das von Delegationen verhandelte Ergebnis nur noch “ratifiziert“ wird. Auch eine Trilogpraxis, die für die Öffentlichkeit nachvollziehbar ist, unterläuft noch das Prinzip der repräsentativen Demokratie, das die EU-Verträge in Art. 10 EUV niederlegen. Denn die Triloge beeinträchtigen die demokratische Repräsentation und den pluralistischen Prozess auf EU-Ebene: Gesetzgebung ist inhaltlich nicht mehr an eine tatsächlich inhaltlich offene Willensbildung und Debatte im Plenum der Abgeordneten des EP zurückgebunden. Die parlamentarische Debatte von Gesetzgebungsvorschlägen bleibt auf das Ausschussverfahren beschränkt, in dem das EP-Verhandlungsteam mehr oder weniger offen von der Ausschussmehrheit mandatiert wird.  Selbst wenn die Offenheit der Debatte auch im EP tatsächlich oft hinter dem zurückbleibt, was in einer lebendigen demokratischen Debattenkultur wünschenswert wäre, so bleibt dieser Raum doch im regulären Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV prinzipiell offen. Er wird, je nach Situation und Kontext, auch tatsächlich von Zeit zu Zeit ausgefüllt. In der Trilog-Situation ist schon diese Möglichkeit nicht mehr vorgesehen.

Abzuwarten bleibt zudem ohnehin, ob das Urteil die nicht-intendierte Auswirkung entfaltet, dass die drei Organe sich einer empfundenen Störung ihres Verhandelns durch den Dokumentenzugang dadurch entziehen, dass sie es in ein besser verstecktes Hinterzimmer verlagern. Zwar erstreckt das Gericht den Dokumentenzugang ausdrücklich auf informelle Kontexte (s. oben). Trotzdem ist nicht auszuschließen, dass die insgesamt zunehmende Regulierung der Triloge dazu führt, dass neue informelle Verhandlungsmodi entstehen. Insgesamt stehen die Triloge in einem weiteren Kontext, der die Legitimation der EU insgesamt betrifft: Die Nachvollziehbarkeit ihres Handelns und ein offener, pluralistischer Politikprozess sind unverzichtbar für die Anerkennung der EU durch die Bürgerinnen und Bürger. Die Triloge sind bloß eines von vielen Beispielen für technokratische, intransparente Politprozesse, an deren Ende nur noch eine Simulation demokratischer Formen steht. Sie stehen exemplarisch für einen Mangel an Offenheit und Rückkoppelung der EU gegenüber der Allgemeinheit. Das befeuert das anti-EU-Sentiment, die Skepsis und Ablehnung gegenüber der EU, die Teil der populistisch-nationalistischen Entwicklung in vielen Mitgliedstaaten ist. Die Akteure in der EU, gerade das EP, sollten daher nicht dem Impuls nachgehen, einen neuen Rückzugsraum für „vertrauliche“ Verhandlungen zu suchen, sondern erkennen, dass Vertrauen in die EU nur durch öffentliches politisches Handeln zurückzugewinnen ist.