Pro Parité! Warum ein paritätisches Wahlgesetz keine Frage von politischem Opportunismus ist

„Führungsmannschaft des BMI komplett“, so lautete die Schlagzeile der Pressemitteilung, die Horst Seehofer im März dieses Jahres verschicken ließ. Auf dem begleitenden Foto waren nur Männer zu sehen. Noch immer sind Frauen – und damit mehr als die Hälfte der deutschen Bevölkerung – in der politischen Führungsriege chronisch unterrepräsentiert. Seit 20 Jahren stagniert der Anteil von Parlamentarierinnen im deutschen Bundestag bei etwa 30 %, auf Länderebene sieht es nicht besser aus, auf kommunaler Ebene deutlich schlechter.

Das „Aktionsbündnis Parité in den Parlamenten“ (dt. Parität; Gleichheit) hat am 30.11.16 eine Popularklage beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof eingereicht, um das nicht paritätische Wahlrecht im Freistaat auf seine Verfassungsmäßigkeit überprüfen zu lassen. Die Popularklage wurde mit Urteil vom 26.03.2018 abgewiesen. Inzwischen wurde am 03.05.2018 eine Verfassungsbeschwerde gegen dieses Urteil des BayVerfGH erhoben. Darüber hinaus finden in mehreren Bundesländern bereits Diskussionen rund um ein paritätisches Wahlgesetz statt und in Brandenburg liegt bereits ein entsprechender Gesetzentwurf vor. Zuletzt scheiterte in Baden-Württemberg eine im grün-schwarzen Koalitionsvertrag vereinbarte Wahlrechtsänderung, die zu einer  Erhöhung des Frauenanteils im Landtag führen sollte, am Widerstand der CDU, was einen Koalitionsstreit auslöste.

Qualitätseinbußen durch Ungleichgewicht 

Warum ist es wichtig, dass der Anteil von Parlamentarierinnen und Parlamentariern ausgeglichen ist?  Spielt es überhaupt eine Rolle, ob Frauen oder Männer im Parlament sitzen? Schließlich sind die Abgeordneten unabhängig von ihrem Geschlecht dem „Allgemeinwohl“ verpflichtet und nicht partikularen oder gar eigenen Interessen. So weit – so gut. Die politische Realität sieht allerdings anders aus. Beispielhaft ist hier die Entgeltungleichheit zwischen Frauen und Männern zu nennen. Der Gesetzgeber hat über 60 Jahre lang darauf verzichtet, ein Gesetz zur Entgeltgleichheit zu erlassen. Sogar als 1994 die staatliche Verpflichtung zur Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern ausdrücklich in Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG verankert wurde, änderte sich daran nichts. Aber nicht nur verfassungsrechtlich wäre ein solches Gesetz längst geboten gewesen: Gemäß Art. 157 Abs. 1 AEUV (zuvor Art. 119 EWG, Art. 141 EGV) ist das Entgeltgleichheitsgebot ein Unionsgrundrecht (vgl. EuGH, Rs. 149/77 (Defrenne III), Slg. 1978, 1365, Rn. 26-29). Wegen dieses politischen Stillstands und der Weigerung des Gesetzgebers zu einer gesetzlichen Regelung beträgt der Gender Pay Gap zu Lasten der Frauen noch heute 21% (2017). Diese Ungleichheit manifestiert sich im Alter in einem Gender Pensions Gap von 53% (2015). Offenbar befand die Mehrheit der Abgeordneten, dass diese Lohnungleichheit in Ordnung sei und es keiner rechtlichen Lösung bedürfe. Zwar wurde der Gesetzgeber 2017 mit dem Erlass des Entgelttransparenzgesetzes endlich aktiv, jedoch wurde ein viel kritisiertes Gesetz geschaffen, das für einen Großteil der Frauen wirkungslos bleibt. Denn ein individueller Auskunftsanspruch gemäß § 10 EntgTranspG besteht nur in Betrieben mit mehr als 200 Beschäftigten (§ 12 Abs. 1 EntgTranspG) und betriebliche Prüfverfahren sind erst ab einer Betriebsgröße von mehr als 500 Beschäftigten vorgesehen (§ 17 EntgTranspG), darüber hinaus fehlt ein Verbandsklagerecht, um wirksam gegen Lohndiskriminierungen vorgehen zu können. Dieses Beispiel illustriert eindrucksvoll, wie sich ein unausgeglichenes Geschlechterverhältnis in den Parlamenten auf die Qualität politischer Entscheidungen auswirkt. Politikwissenschaftliche Studien zeigen, dass Frauen und Männer durch ihre unterschiedliche Sozialisation unterschiedliche (geschlechtsspezifische) Erfahrungen machen und infolgedessen auch unterschiedliche Blickwinkel und Prioritäten entwickeln, welche sich dann in ihrer politischen Arbeit niederschlagen (näher Sauer, Staat, Demokratie und Geschlecht, 2003).

„Verfassungsbruch in Permanenz“

Das Demokratiekonzept der Volkssouveränität gebietet die tatsächliche, gleichberechtigte, demokratische Teilhabe von Frauen und Männern gemäß Art. 20 Abs. 2 S.2, Art. 21 Abs. 1 S.3, Art. 38, Art. 3 Abs. 2 S.1 und 2 GG. Durch die geringe Anzahl der Parlamentarierinnen fehlt den Frauen und damit rund 51% der deutschen Gesamtbevölkerung die Möglichkeit, auf staatliche Entscheidungen effektiv Einfluss zu nehmen. Diese „effektive Einflussnahme“ ist laut Bundesverfassungsgericht aber erforderlich, um die demokratische Legitimation zwischen den Bürgerinnen und Bürgern und der Staatsgewalt zu vermitteln (BVerfGE 83, 60, 71f.). Die Unterrepräsentanz von Frauen in deutschen Parlamenten führt somit nicht nur zu mangelnder Repräsentation, sondern auch zu mangelnder demokratischer Legitimation.

„Verfassungsbruch in Permanenz“, so bezeichnete Frau Dr. Elisabeth Selbert die Unterrepräsentanz von Frauen in deutschen Parlamenten. Erst nachdem einzelne Parteien interne Gleichstellungsregelungen in ihren Satzungen verankert haben, stieg der Frauenanteil 1998 erstmals auf den seitdem stagnierenden gesamtparlamentarischen Frauenanteil von ca. 30%. Vorher lag der Männeranteil beispielsweise 1972 bei 94,2%. Die Wirkung der parteiinternen Gleichstellungsregelungen wird auch in der Zusammensetzung des aktuellen Bundestages deutlich: Die Fraktionen der Parteien mit satzungsmäßigen Quotenregelung haben im 19. Deutschen Bundestag einen Frauenanteil von 41,8% (SPD), 58,2% (Bündnis 90/Die Grünen) und 53,6% (Die Linke). Demgegenüber stehen die restlichen Fraktionen mit einem Frauenanteil von 19,9% (CDU/CSU), 22,5% (FDP) und 10,8% (AfD) mehr als dürftig da. Es wird deutlich, dass das unausgeglichene Verhältnis von Parlamentarierinnen und Parlamentariern aus der unzureichenden Nominierung von Kandidatinnen durch männerdominierte Parteien wie CDU, CSU, FDP und AfD resultiert. Gleichzeitig offenbart sich hier ein Ansatzpunkt für wirkungsvolles gesetzgeberisches Handeln. 

Vorbild Frankreich

Deutschland wäre nicht das erste Land; gesetzliche Paritätsregelungen gibt es bereits in zehn EU-Mitgliedstaaten. Nach der EU-Kommission kommt insbesondere dem französischen Gesetz hierbei eine Vorbildfunktion zu. Das französische Paritätsgesetz schreibt seit 2001 die strikt alternierende, paritätische Besetzung der Kandidatenlisten vor. Das führte auf kommunaler und regionaler Ebene zu einem Frauenanteil von weit über 40% in den Parlamenten. Im Jahr 2013 wurde das französische Paritätsgesetz verschärft und gleichzeitig sogenannte „Binome“ eingeführt. Das bedeutet, dass bei den Departementswahlen (vormals: Kantonalwahlen) nicht mehr einzelne Personen in den Wahlkreisen gegeneinander antreten, sondern „Duos“ aus Mann und Frau, die im Falle einer Wahl gemeinsam in den Departementsrat (vormals: Generalrat) einziehen. Ein Gesetzentwurf der Landtagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen im Brandenburger Landtag von 2018 folgt in weiten Teilen dem französischen Vorbild und kann als Musterentwurf für ein paritätisches Wahlgesetz in Deutschland angesehen werden. In der ersten Lesung im Brandenburger Landtag wurde der Gesetzesentwurf bereits kontrovers diskutiert und der federführend zuständige Ausschuss für Inneres und Kommunales hat für den 21.06.2018 zur (abschließenden) Beratung über den Gesetzesentwurf eingeladen.

Verfassungsrechtliche Zulässigkeit

Verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber der Einführung eines Parlamentsgesetzes kämen insbesondere im Hinblick auf die Parteienfreiheit (Art. 21 GG) und die Wahlrechtsgrundsätze (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG) in Betracht, greifen letztendlich aber nicht durch. Hierbei ist die Frage, ob ein solches Gesetz das Gebot der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG) lediglich ausgestaltet oder beschränkt, nicht entscheidend. Denn etwaige Eingriffe in die Parteienfreiheit (Art. 21 Abs. 1 GG) wären in jedem Fall gerechtfertigt. Entsprechendes gilt für die Wahlrechtsgrundsätze, hier in Form der Wahlvorschlagsfreiheit der Parteien und des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl in Form der passiven Wahlgleichheit (vgl. BVerfGE 89, 243, 252). 

Weder Art. 21 GG noch Art. 38 GG unterliegen – nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – einem absoluten Eingriffs- und Differenzierungsverbot. Dies hat das BVerfG dahingehend konkretisiert, dass die Beurteilung, ob die Differenzierung gerechtfertigt ist lediglich einem „grundsätzlich strengen Maßstab“ entsprechen müsse und zu ihrer Rechtfertigung „eines besonderen, sachlich legitimierten, in der Vergangenheit als ‚zwingend‘ bezeichneten Grundes“ bedürfen (BVerfGE 135, 259, 286f.). In dem vom Bundesverfassungsgericht konkretisierten Prüfungsmaßstab für die Rechtfertigung eines Eingriffs in die Wahlrechtsgleichheit heißt es weiter, dass die Rechtswirklichkeit zu berücksichtigen sei. Für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit müsste also die „politische Wirklichkeit“ in den Blick genommen werden (BVerfGE 135, 259, 287). Verfassungsrechtlich legitimierte Gründe für ebendiese Eingriffe sind zum einen das staatliche Förderungsgebot gemäß Art. 3 Abs. 2 GG, also die staatliche Verpflichtung zur faktischen Durchsetzung der Gleichberechtigung und zum anderen das parteienbindende Verfassungsgebot der inneren, demokratischen Ordnung gemäß Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG.

Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit bestehen an der Geeignetheit und der Erforderlichkeit eines Partitégesetzes keine Zweifel, insbesondere sind freiwillige innerparteiliche Satzungsregelungen kein gleich geeignetes Mittel. Bei der Angemessenheit kommt es dann zu einer Abwägung der betroffenen Verfassungsgüter; auf der einen Seite steht das Recht von Kandidatinnen auf faire, chancengleiche Teilhabe (Art. 3 Abs. 2, Art. 21 Abs. 1 S.3 GG), die Durchsetzung des Gebots der fairen demokratischen Teilhabe (gem. Art. 21 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und die Erfüllung des staatlichen Auftrags zur Durchsetzung der Gleichberechtigung (gem. Art. 3 Abs. 2 GG). Auf der anderen Seite steht lediglich das im Einzelfall beeinträchtigte Recht auf Gleichberechtigung männlicher (oder weiblicher) Parteimitglieder, das im Ergebnis aber von geringerem Gewicht ist. 

Der Frauen- oder Männeranteil einer Partei ist hier nicht entscheidend. Denn die Parteien kommen ihrer verfassungsrechtlich zugedachten Aufgabe als „Transmitter“ zwischen dem gesamten Wahlvolk und dem zu wählenden Parlament nur dann wirklich nach, wenn sie die „effektive Einflussnahme“ des Volkes auf die politische Entscheidungsfindung unabhängig von Parteizugehörigkeit ermöglichen. Eine sogenannte „mitgliedschaftsrelevante Frauenquote“ wäre daher nicht überzeugend. Maßgeblich ist die Zusammensetzung des zu repräsentierenden Wahlvolks und nicht die Mitgliederstruktur der Parteien. 

Fazit

Gegen die Einführung eines deutschen Paritätsgesetzes wird häufig argumentiert, dass es nicht möglich und verfassungsrechtlich auch nicht geboten sei, dass das Parlament ein Spiegelbild der Gesellschaft darstelle. Denn andernfalls müssten, um eine solche Spiegelbildlichkeit zu gewährleisten, neben der Geschlechterparität auch Migrationsgeschichten, Religionszugehörigkeit, Berufs- und Familienstand und vieles andere mehr berücksichtigt werden. Das wiederum sei auf Grund der Diversität der Gesellschaft ein schier unmögliches Unterfangen. Auch wenn es aus demokratischer, pluralistischer Sicht zwar wünschenswert ist, dass unsere Gesellschaft in ihrer ganzen Vielfalt möglichst auch parlamentarisch repräsentiert ist, geht es bei der paritätischen Besetzung von Parlamenten um etwas anderes: darum, dass der Gesetzgeber seine verfassungsrechtliche Pflicht zur Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frau und Mann erfüllt. Das aber ist keine Frage von politischem Opportunismus, sondern einfach die Erfüllung eines grundgesetzlichen Auftrags.

 

Weiterführend:

Dossier in der Zeitschrift des deutschen Juristinnenbundes (3/2014)