Politikfinanzierung – Der Weg ist das Ziel

Es gibt wohl nur wenige Sachverhalte, die in solch steter Regelmäßigkeit den in stets gleicher Weise verlaufenden öffentlichen Diskurs bestimmen: Alle Jahre wieder steht die Parteienfinanzierung auf der Tagesordnung des Bundestages, alle Jahre wieder stimmen Medien und Opposition ein in die Kritik an der »Entscheidung in eigener Sache« und alle Jahre wieder dieselbe Klage über die »Selbstbedienungsmentalität« im politischen Raum. Ein Ende dieser Debatte scheint auch diesmal nicht in Sicht.

An gleich zwei zentralen Pfeilern staatlicher Politikfinanzierung wurde in den vergangenen knapp zwei Wochen mächtig gerüttelt. Am 5. Juni brachten CDU/CSU und SPD im Bundestag einen Gesetzentwurf ein, der eine Änderung von § 18 Abs. 2 S. 1 PartG in Gestalt einer Anhebung der sog. »absoluten Obergrenze« von derzeit 165 auf 190 Millionen Euro ab 2019 vorsieht. Im Eiltempo wurde der Entwurf durch das Gesetzgebungsverfahren gebracht: Bereits am 11. Juni fand eine Sachverständigenanhörung statt, ehe das Vorhaben vier Tage später nach den obligatorischen Lesungen im Bundestag verabschiedet wurde. Am 12. Juni schließlich legte die AfD-Fraktion im Bundestag den Entwurf eines Gesetzes über die Rechtsstellung und die Finanzierung parteinaher Stiftungen vor – ein wunder Punkt aus Sicht der »Etablierten«, erhielten doch die parteinahen Stiftungen von CDU, CSU, SPD, Grünen, FDP und Linkspartei allein im vergangenen Jahr rund 581 Millionen Euro aus dem Bundeshaushalt, wohl gemerkt: ohne hinreichende gesetzliche Grundlage.

Eines sei vorab klargestellt: Wie alles im Leben gibt es auch die Demokratie nicht umsonst. Politische Willensbildung »von unten nach oben« will organisiert sein. Und in der »Massendemokratie« des 21. Jahrhunderts stellt sich dieser Prozess deutlich komplexer dar als man gemeinhin vermuten mag. Während wir unsere Vorstellungen von Demokratie noch heute oft aus dem alten Griechenland beziehen, haben sich die Bedingungen demokratischer Teilhabe seither radikal gewandelt.

In der Antike versammelten sich die Bürger der griechischen Polis auf dem zentralen Marktplatz, der Agora, wenn sie am politischen Diskurs partizipieren wollten. Die gesamte Bandbreite des öffentlichen Lebens drehte sich um diesen bis heute als Mittelpunkt der Athener Demokratie stilisierten Ort, noch heute speisen sich plebiszitäre Desiderate vielerorts aus dem romantischen Bild des griechischen Marktplatzes.

Mehr als 2000 Jahre später unterliegt demokratische Partizipation anderen Funktionsbedingungen. Da vielen Bundesbürgern schlicht die Zeit fehlt, regelmäßig den städtischen Marktplatz aufzusuchen, hat sich die deliberative Demokratie an anderen Orten ausgebreitet: Heute bieten auch und gerade Fernsehen, Rundfunk, Presse und Internet Raum für politische Kommunikation.

Auch die Vorgaben des Grundgesetzes gehen weit über die hochgepriesenen Verhältnisse im antiken Athen hinaus. Frauen, Kinder, Sklaven und Metöken waren dort von jeder Teilhabe am politischen Leben ausgeschlossen, überdies konnte es sich gewiss nicht jeder leisten, seine Zeit auf dem Marktplatz zu verbringen. Demokratie im antiken Athen war einer privilegierten Minderheit vorbehalten. Das Grundgesetz aber ist in Fragen politischer Partizipation strikt egalitär ausgestaltet. Prinzipiell soll jeder Bürger dieselbe Chance haben, am Willensbildungsprozess mitzuwirken und seine Belange in die Entscheidungsfindung einzuspeisen.

Aber was hat das alles mit unseren Parteien zu tun? Politische Parteien haben unter dem Grundgesetz nicht nur die zentrale Funktion, bei der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG. Die Verfassung verpflichtet sie darüber hinaus auf die Wahrung demokratischer Grundsätze, Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG, mit anderen Worten: Auch die Parteien selbst müssen im Blick auf ihre innere Organisation demokratischen Regeln folgen – die Geschichte lehrt uns, dass das durchaus Vorteile mit sich bringen kann.

Möchte man die Stellung, die das Grundgesetz den Parteien im politischen Koordinatensystem verliehen hat, mit Leben füllen, ist damit zugleich beträchtlicher Aufwand verbunden. Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes bedeutet nicht weniger als Diskussionen anzuregen, auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss zu nehmen, Stimmungen in der Gesellschaft zu kalibrieren und aufzugreifen, zwischen verschiedenen Meinungen vermittelnde Positionen zu definieren und mehrheitsfähige Lösungen in das Parlament einzubringen (vgl. auch § 1 Abs. 2 PartG). Und auch innerparteiliche Demokratie gibt es nicht umsonst: Parteitage, Mitgliederbefragungen und andere Beteiligungsformen binden personelle wie sachliche Ressourcen. Selbst die politischen Stiftungen, die den Parteien zugeordnet sind und aus dem Bundeshaushalt inzwischen mehr als eine halbe Milliarde Euro jährlich beziehen, leisten wertvolle Bildungsarbeit, deren Mehrwert für die Demokratie aus wissenschaftlicher Perspektive nirgends ernsthaft angezweifelt wird. Dass der bundesdeutschen Politik bisher milliardenschwere Populisten und Medien- oder Immobilienmogule erspart geblieben sind, darf man ganz sicher auch auf die staatliche Teilfinanzierung der Parteien zurückführen. Schließlich sind die Parteien nicht ganz allein auf großzügige Spender angewiesen, um ihre Aufgaben adäquat erfüllen zu können.

So wenig skandalös Erhöhungen staatlicher Zuschüsse für politische Parteien daher dem Grunde nach daherkommen sollten, so ungelenk wirken die Akteure bei ihrem Vorgehen. Im Hauruckverfahren wurde die Novelle des PartG durch den Bundestag gebracht, zum wiederholten Male müssen sich Politiker der Regierungsfraktionen nun den Vorwurf gefallen lassen, die Nähe zu einer gerade in Russland stattfindenden Sportveranstaltung bewusst ins Kalkül gezogen zu haben, um den öffentlichen »Aufschrei« gering zu halten.

Auch der Umstand, dass die Regierungsfraktionen von CDU/CSU und SPD erst im Jahr 2015 eine Erhöhung der Beträge für einzelne Wählerstimmen und private Zuwendungen (§ 18 Abs. 3 PartG) damit begründeten, dass angesichts der absoluten Obergrenze keine höheren Haushaltsausgaben zu befürchten seien, trägt seinen Teil zum allgemeinen Unmut über die vergangenen Tage bei.

Die absolute Obergrenze hat nach dem Parteienfinanzierungsurteil des BVerfG aus dem Jahr 1992 Eingang in das PartG gefunden. Das Gericht hat eine staatliche Förderung zwar im Grundsatz gebilligt, aber dieser zugleich Grenzen gezogen: Parteien als in der Gesellschaft wurzelnde Akteure sind auf Zustimmung aus der Bevölkerung angewiesen, die eben auch und gerade in finanziellen Zuwendungen zum Ausdruck kommt. Um sicherzustellen, dass die Parteien auch jenseits staatlicher Subventionierung aktiv um Zustimmung in der Bevölkerung werben, muss das Ausmaß der staatlichen Finanzierung durch den Umfang der von den Parteien selbst erwirtschafteten Einnahmen begrenzt sein (deshalb: »Teilfinanzierung«). Andererseits sollen die Parteien sparsam mit ihren Mitteln haushalten und in der Bevölkerung nicht der Eindruck entstehen, diese bedienten sich aus der Staatskasse. Demzufolge sollen Parteien nur den Betrag erhalten, der zur Aufrechterhaltung ihrer Funktionsfähigkeit (Aufgabenkatalog in § 1 Abs. 2 PartG) notwendig ist. Schließlich hat das Gericht im Urteil 1992 zugleich einen Maßstab für künftige Änderungen der so fixierten »absoluten Obergrenze« definiert: Diese soll nicht erhöht werden dürfen, »solange die bestehenden Verhältnisse keine einschneidende Veränderung erfahren« (E 85, 264, 291).

Nach § 19a Abs. 5 S. 2 PartG werden die den Parteien nach § 18 PartG zustehenden Mittel (etwa für Wählerstimmen oder private Zuwendungen) anteilig gekürzt, wenn die Summe der für alle Parteien errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze überschreitet. Da diese Regelung zu einer Kappung von Ansprüchen der Parteien führt, wird die Obergrenze als »Kappungsgrenze« nun erhöht.

Die Argumentation der Regierungsfraktionen ist dünn. Schon die Tatsache, dass bei der letzten Festsetzung der staatlichen Mittel für das Jahr 2017 für alle Parteien ein Gesamtbetrag in Höhe von 188 Millionen Euro errechnet wurde, der dann wegen § 19a Abs. 5 S. 2 PartG proportional zu kürzen war, mag beim Leser ein Schmunzeln hervorrufen, liefert die Zahl doch einen ersten Anhaltspunkt für den Definitionsmaßstab der Koalitionäre: Die neue Obergrenze liegt (immerhin aufgerundet) bei 190 Millionen Euro. Nicht weniger heikel ist der Rekurs auf neue Herausforderungen im Zusammenhang mit der Digitalisierung und innerparteiliche Partizipationsinstrumente sowie erhöhte Transparenz- und Rechenschaftsanforderungen.

Besonders abenteuerlich (um nicht zu sagen: dreist) ist allerdings die Argumentation, eine Anhebung der absoluten Obergrenze sei gerade deshalb geboten, weil die Anpassung der Beträge aus dem Jahr 2015 ansonsten leerlaufen würde. Zur Erinnerung: Im Jahr 2015 wurde die Erhöhung der Beträge gerade damit begründet, dass mit Blick auf die absolute Obergrenze ohnehin keine höheren Haushaltsausgaben entstünden.

Was der neuerliche Gesetzentwurf (bewusst) verschweigt: Der Zweck der absoluten Obergrenze liegt eben genau darin, der staatlichen Finanzierung politischer Parteien eine Grenze zu ziehen. Nun, wo die absolute Obergrenze ihre beabsichtigte Wirkung entfaltet, wird sie angehoben. Das Urteil des BVerfG aus dem Jahr 1992 wird richtigerweise dahingehend interpretiert, dass eine Anhebung der absoluten Obergrenze (neben einem ohnehin statthaften Inflationsausgleich) möglich sein soll, wenn der Gesetzgeber eine »einschneidende Veränderung« der bestehenden Verhältnisse plausibel und substantiiert darlegt. Ob die Entwurfsbegründung diesen Maßstäben genügt, lässt sich trefflich bezweifeln.

Ob man die Novelle des PartG nun für verfassungswidrig halten mag oder nicht: Demokratie darf Geld kosten. Unangemessen ist allein der Weg, der hier beschritten wurde. Novellen im Zusammenhang mit der Parteienfinanzierung als »Entscheidungen in eigener Sache« leiden unter dem strukturellen Defizit, dass es im Parlament konträre Positionen in der Sache oft gar nicht gibt – von der Finanzstärke der Parteien profitieren dort schließlich alle. Gerade deshalb lebt diese Debatte von anderen rationalitätsstiftenden Mechanismen als der Mehrheitsentscheidung. Öffentlichkeit und Transparenz ebenso wie Kohärenz können hier besondere Bedeutung gewinnen.

Nicht anders verhält es sich mit einer (verfassungsrechtlichen Direktiven genügenden) gesetzlichen Grundlage für die Alimentation parteinaher Stiftungen. Bisher dient allein das Haushaltsgesetz (ein Gesetz im nur formalen Sinne) als gesetzliche Grundlage für finanzielle Zuwendungen. Auch hier darf Demokratie (insbesondere in Gestalt wertvoller politischer Bildungsarbeit) Geld kosten, auch hier lebt die Debatte aber von rationalitätsstiftenden Bedingungen, die der Bundestag allein (mit der Verabschiedung eines Haushaltsgesetzes) nicht zu verwirklichen vermag.

Wünschenswert wäre es, wenn die Parteien offensiv mit Fragen ihrer Finanzierung umgehen und ein authentisches Bild von dem skizzieren, was sie im Rahmen ihrer Aufgaben (aus Art. 21 GG bzw. § 1 Abs. 2 PartG) zum demokratischen Willensbildungsprozess beitragen. Nicht nur für die Demokratie, sondern auch für die Akteure selbst wäre es kurz- wie langfristig gesünder, nicht jedes Jahr dieselbe Debatte mit demselben Imageverlust für alle Beteiligten führen zu müssen. Auch das Gerede von der »Selbstbedienungsmentalität« würde sicher ein Ende nehmen, wenn die relevanten Fragen öffentlich und transparent diskutiert und sodann einer kohärenten Lösung zugeführt werden.