Parité statt egalité? Weitere Gedanken zur Idee der geschlechtlichen Parität

In Brandenburg gilt für die übernächste Landtagswahl eine verpflichtende Quotierung für die Landeslisten der Parteien. Spätestens seit diesem überraschenden Vorstoß wird besonders hitzig über den Sinn und Unsinn von Quoten für Parlamente gestritten. Dabei wird allerdings allzu häufig die Ebene der rechtlichen Auseinandersetzung verlassen: Auch was politisch sinnvoll erscheint, muss nicht mit der Verfassung vereinbar sein. Verfassungspolitik ist eben kein Verfassungsrecht. Verfassungspolitik ist von subjektiven (politischen) Vorstellungen geleitet. Verfassungsrecht dagegen vertritt jedenfalls den Anspruch, den „richtigen Gehalt“ aus der Verfassung zu destillieren. Genau diese Unterscheidung verwischt aber in vielen Beiträgen von Befürwortern, hier werden politische Argumente kurzerhand zu juristischen gemacht.

Repräsentation meint nicht Spiegelbildlichkeit

Zunächst einmal wird die „Darlegungslast“ zum Schlagwort Repräsentation fälschlich verteilt: Die Befürworter von Quotenregelungen führen die angeblich fehlende Repräsentation als Argument an und sehen durch das Fehlen einer paritätischen Zusammensetzung des Parlaments das Demokratieprinzip verletzt. Gegen diese absolute Ansicht, Repräsentation hieße (nur) schematische Geschlechtergleichheit im Parlament, regt sich zurecht Widerstand, denn dies ist wohl eine Überfrachtung des rechtlich Gemeinten mit dem politisch Gewollten. Das „Unbehagen“, das etwa genannt wird bei Betrachtung der Debatte um die Strafbarkeit der Vergewaltigung in der Ehe in einem größtenteils männlichen Bundestag der Neunzigerjahre, teile ich ausdrücklich – auf politischer Ebene. Rechtlich erwächst daraus noch kein Maßstab, ergibt sich noch keine Verletzung des Demokratieprinzips, noch keine Notwendigkeit für eine hälftige Quotierung des Parlaments. Hätten sich frauenfeindliche Politiker nicht auch dann dergestalt geäußert, wenn mehr Frauen anwesend gewesen wären? Wurden sie nicht sogar von Frauen gewählt? Wird hier nicht die Kritik der Inhalte mit der Kritik der Struktur vermengt? Genau dieser Kurzschluss zwischen Inhalten und Struktur klingt an, wenn man etwa die Argumente von Prof. Laskowksi, der wohl lautstärksten Befürworterin von Paritätsregelungen, näher betrachtet: Sie nimmt etwa die fehlende Entgeltgleichheit von Frauen und Männern als Beispiel und führt diese darauf zurück, dass zu wenige Frauen in den Parlamenten vertreten sind. Insofern wirke sich ein unausgeglichenes Geschlechterverhältnis auf die „Qualität politischer Entscheidungen“ (Brünger/Laskowski, http://zurgeschaeftsordnung.de/pro-parite/) aus. Also sind die Entscheidungen eines Parlaments mit 50 % Frauenanteil automatisch „besser“ als die eines mit 30 %? Waren die Brandenburger Gesetze der 4. Wahlperiode (Frauenanteil: 44,3 %) „besser“ als die jetzigen?

Der genaue Inhalt des Begriffs Repräsentation wird dabei gar nicht näher ausgebreitet: Repräsentation wird zum inhaltlichen Schlagwort degradiert und mit geschlechtsspezifischer Parität gleichgesetzt. Dass in dem niedrigen Frauenanteil des Bayerischen Landtages keine Verletzung des Demokratieprinzips und des Grundsatzes repräsentativer Demokratie liegt, hat der BayVerfGH zuletzt deutlich herausgestellt (BayVerfGH, Urt. v. 26.03.2018, Az. 15-VII-16). Ganz umgekehrt verfolgt die Idee der geschlechtsbezogenen Repräsentation eine „ständische“ Idee von Demokratie, die dem Grundgesetz fremd ist. Nicht die Frauen vertreten die Frauen und die Männer die Männer, sondern alle Abgeordneten repräsentieren das ganze Volk. Von diesem Grundsatz der Gesamtrepräsentation geht unser Grundgesetz aus (vgl. Morlok/Hobusch, DÖV 2019, 14, 17). Die Idee der geschlechtsbezogenen Repräsentation ist umgekehrt eine Verletzung grundlegender demokratischer Prinzipen: Die Aufteilung des Volkes in Bevölkerungsgruppen offenbart ein im Kern identitäres Demokratieverständnis (siehe dazu insbesondere die Anmerkungen von Polzin (https://verfassungsblog.de/parite-gesetz-in-brandenburg-kein-sieg-fuer-die-demokratie/) und Gärditz (https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/frauenquote-parlament-wahlrecht-selbstbestimmung/).

Rechtfertigungsmaßstab muss konkretisiert werden

Einschränkungen der Parteienfreiheit und der Wahlrechtsgleichheit bedürfen der Rechtfertigung. Diese Gründe müssen ein derartiges Gewicht haben, dass sie der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten (siehe etwa BVerfGE 130, 212, 227 f.). Damit sind jedenfalls kollidierende Rechte von Verfassungsrang gemeint.

Genannt wird hierbei häufig Art. 3 II 2 GG, der faktische Chancengleichheit fordere. Allerdings: Ob dieser Gehalt dem Art. 3 II 2 GG zugeschrieben werden kann, ist jedenfalls bestreitbar. Auch die Frage, ob ein Fördergebot, wenn man es so betrachten will, taugliche Schranke der Wahlrechtsgleichheit sein kann, müsste diskutiert werden. Diese grundsätzlichen Erwägungen, die von Befürwortern wie Gegnern oft außer Acht gelassen werden, bedürfen aber näherer Untersuchung: Nur weil im Grundgesetz (seit Mitte der Neunzigerjahre) ein Förderauftrag zur Gleichstellung der Lebensverhältnisse zwischen Männern und Frauen enthalten ist, bedeutet dies die Ermächtigung zu einer Geschlechterparität im Parlament? Oder sichert Art. 3 II 2 GG nicht eher die Gleichheit der Chancen ab? Und ist die „Chancengleichheit der Frauen“ nicht in der Chancengleichheit eines jeden Wahlbewerbers enthalten? Gibt es noch zusätzlich eine Chancengleichheit der Frauen aus Art. 3 II 2 GG? Und, worauf Sebastian Roßner in einer Diskussion dazu hinwies: Kann das Abstimmungsverhalten des Souveräns wirklich ein „bestehender Nachteil“ sein, den es auszugleichen gilt? Ist dem streng formalen Wahlrecht nicht bereits eine Abwägung immanent, kollidiert es also gar nicht mit dem Förderauftrag aus Art. 3 II 2 GG?

Für den letzten Aspekt spricht auch eine Auswertung der Rechtsprechung zu Art. 33 II GG. Hier hat das OVG NRW (Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21. Februar 2017 – 6 B 1109/16 –) etwa bei der Beurteilung des Landesbeamtengesetzes im Rahmen einer Konkurrentenklage ausgeführt: Praktische Konkordanz müsse zwischen Art. 33 II und Art. 3 II 2 GG nicht hergestellt werden, da die beiden Rechte gar nicht kollidierten. Art. 3 II 1 GG verhindere die geschlechtsspezifische Ungleichbehandlung und diene auch der Angleichung der Lebensverhältnisse in der gesellschaftlichen Wirklichkeit. Die Erreichung dieser von Art. 3 GG insgesamt verfolgten Ziele diene aber ebenso der spezielle Gleichheitssatz des Art. 33 II GG, sodass keine Kollisionslage vorliege und damit eine Einschränkung des Art. 33 II GG nicht auf Art. 3 II 2 GG gestützt werden könne.

Gemünzt auf die Wahlrechtsgleichheit bedeutet das: Gleichheit im Wahlverfahren sichert Art. 38 I 1 GG ab. Die dort verfolgte Gleichheit ohne Ansehung des Geschlechts schützt ebenso die gleichberechtigte Teilhabe von Männern und Frauen an der Wahl. Es ist also nicht von der Hand zu weisen, neben Art. 3 I GG auch Art. 3 II 2 GG als von Art. 38 I 1 GG mitumfasst und verdrängt zu betrachten. Art. 38 I 1 GG ist schlicht die speziellere Gleichheitsforderung.

Außerdem sichert Art. 3 II 2 GG nur die Gleichheit der Chancen, nicht die Gleichheit im Ergebnis ab – insofern sind auch unter diesem Gesichtspunkte Zweifel angebracht, ob Art. 3 II 2 GG als Rechtfertigung für eine geplante Parität herangezogen werden kann.

Liegt eine strukturelle Benachteiligung vor?

Für Frauenfördermaßnahmen nach Art. 3 II 2 GG fordert das BVerfG eine strukturelle Benachteiligung. Diese Frage ist für Juristen auch schwerlich zu beantworten, hier müssten Politik- und Sozialwissenschaftler nähere Untersuchungen anstellen. Die einen (Link: Jürgensen, verfassungsblog.de/die-versprechen-der-modernen-demokratie-zur-debatte-parlamentarischer-paritaet/) messen den (angeblich) geringeren Karrierechancen von Frauen per se abschreckende Wirkung bei, ohne aber die geringeren Karrierechancen tatsächlich nachweisen zu können. Hier bleibt es eher bei Vermutungen oder Behauptungen. Andere – namentlich Prof. Laskowski – sprechen von fehlender Chancengleichheit im Aufstellungsprozess (siehe etwa Laskowski, RuP 2018, 391, 393). Der Aspekt, dass – in Relation zu den Parteien – etwa die Bundestagsfraktionen durchaus weiblicher sind (mit Ausnahme von AfD und CDU/CSU, dazu sogleich), und dass sich Frauen damit im innerparteilichen Wettbewerb sogar bei der Mehrzahl der Parteien besser durchsetzen können als Männer, wird dabei ignoriert. Es wird nur auf das Verhältnis Volk und Parlament abgestellt. Zu einer Aussage über die Karrierechancen und eine angebliche fehlende Chancengleichheit bei der Aufstellung in den Parteien ist aber notwendigerweise eine Betrachtung der Parteien vorzunehmen! Allein die geringeren Zahlen der Kandidaturen von Frauen zu präsentieren und daraus den Schluss zu ziehen, es läge eine strukturelle Benachteiligung bzw. Diskriminierung vor, ist schlicht unhaltbar (genau so aber Laskowksi, RuP 2018, 391, 394). Schließlich muss dabei auch der Frauenanteil in den Parteien selbst mitgedacht werden. Bei einer Partei mit einem Geschlechteranteil von 30 % Frauen und 70 % Männern ist es – gleichen „Zug“ zu Ämtern vorausgesetzt – statistisch gesehen zunächst einleuchtend, dass für 10 freie Posten möglicherweise 7 Männer und 3 Frauen kandidieren. Der höhere männliche Geschlechteranteil bei Kandidaturen ist also mitnichten per se ein Argument für eine chancenungleiche Behandlung von Frauen in den Parteien. Bei der CDU waren 33,1 % der für die Bundestagswahl 2017 Nominierten weiblich, der Frauenanteil in der Partei beträgt aber nur 26,2 %. Bei der CSU kandidierten 23 % Frauen, bei 20,5 % weiblichen Mitgliedern. Bei der SPD waren 39,7 % der Nominierten Frauen, in der Partei liegt der Frauenanteil nur bei 32,5 %. Die Zahlen für alle Parteien sind der folgenden Tabelle zu entnehmen.

Partei Frauenanteil der Nominierten Frauenanteil der Wahlkreisbewerber Frauenanteil der Liste Frauenanteil Partei
CDU 33,1 % 22,1 % 39,8 % 26,2 %
CSU 23,3 % 17,4 % 27 % 20,5 %
SPD 39,7 % 37,8 % 40,8 % 32,5 %
AfD 12,1 % 10,5 % 12,8 % 17 %
FDP 21,1 % 19,4 % 22,6 % 21,9 %
Die Linke 39,8 % 32,6 % 51 % 36,5 %
Bündnis 90/

Die Grünen

46,5 % 41,9 % 51,5 % 39,8 %

Eigene Darstellung. Gerundet auf die erste Nachkommastelle. Die Zahlenwerke entstammen: Bundeswahlleiter, Sonderheft: Die Wahlbewerberinnen und Wahlbewerber für die Wahl zum 19. Deutschen Bundestag 2017, S. 10 ff.; Siehe auch Deutscher Bundestag, Endergebnis, abrufbar unter https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2017/kw41-bundeswahlausschuss/527456 (15. 2.2019).Diese Zahlen legt auch Laskoswksi, RuP 2018, 391, 393 zugrunde.

Daraus ergibt sich: Bei den Wahlkreisbewerbern sind Frauen weniger stark vertreten als es ihr Anteil an der Mitgliedschaft vermuten lässt – daran ändern freilich auch gesetzlich quotierte Landeslisten nichts. Bei den drei Parteien, die nach herkömmlicher Betrachtung realistische Chancen auf Direktmandate haben, sieht das Bild differenzierter aus: Die SPD stellt mehr Frauen auf, als der Frauenanteil in der Partei es vermuten lassen würde, bei CDU und CSU liegen die Werte um 3-4 %-Punkte darunter.

Betrachtet man die Zahl der insgesamt Nominierten, sind nur bei AfD und FDP mehr Männer nominiert worden, als es dem Anteil in der Partei entspräche. Alle anderen Parteien haben relativ zu ihrem Mitgliederanteil mehr Frauen aufgestellt. Auch die Betrachtung der aufgestellten Listen lässt eine Chancenungleichheit im Aufstellungsprozess nicht naheliegend erscheinen. Alle Parteien – mit Ausnahme der AfD – sind hier wesentlich weiblicher aufgestellt als es ihre Mitgliederstruktur vermuten lässt. Sogar die CDU kann hier einen Frauenanteil von rund 40 % vorweisen, ebenso wie die SPD, bei Grünen und Linken sind sogar mehr Frauen als Männer auf der Liste.

Diese Zahlen alleine sind freilich kein endgültiger Nachweis für die eine oder andere Ansicht. Sie sind aber starkes Indiz dafür, dass sich Frauen in den meisten Parteien trotz ihres vergleichsweise geringen Anteils an der Mitgliedschaft im Rennen um Kandidaturen zum Bundestag besser durchsetzen können. Alleine aus den Zahlen der Kandidaturen eine strukturelle Benachteiligung herzuleiten, greift zu kurz. Setzt man die Kandidaturen in Relation zur Parteistruktur, sprechen die Zahlen nicht dafür, dass Frauen in den Parteien diskriminiert werden.

Fakt ist: Der Frauenanteil in den Parlamenten steigt. In Brandenburg lag er in der vorletzten Legislatur bei über 44 % (insofern ist unklar, wie die ehem. BVerfRin Hohmann-Dennhardt in Brandenburg eine „penetrante Unterrepräsentanz“ erkennen kann; siehe Hohmann-Dennhardt, Parité, https://www.sueddeutsche.de/politik/aussenansicht-parite-1.4322053?fbclid=IwAR0vzR-vP1_3FVXYUrNTh237LecDBzSFFYoI8xaGNnre2eNxNWoWHM3pEaM). Der zuletzt gesunkene Anteil im aktuellen Bundestag hat mit dem Einzug der AfD zu tun: Hier liegt der Frauenanteil der Fraktion signifikant unter dem der Partei, welche schon an sich die am wenigsten weiblichste der Parlamentsparteien ist. Allerdings kommt diese Änderung eben durch die Wahlentscheidung der Bürger zustande. Diese haben – bewusst oder unbewusst – eine Partei zur drittstärksten Fraktion gewählt, die vor allem aus Männern besteht. Daran anknüpfend enthält die Frage nach der Zusammenstellung der Liste nämlich auch ein inhaltlich-programmatisches Element (vgl. Morlok/Hobusch, DÖV 2019, 14, 16), das im Wettbewerb der Parteien relevant ist: Schließlich verweisen die Parteien mit hohem Frauenanteil auf ihre erfolgreichen innerparteilichen Quoten und ihre ausgewogene Personalaufstellung, die AfD dagegen wirbt offen damit, dass sie Quoten ablehnt. Bei der CDU, deren Abgeordnete zu großen Teilen über Direktwahlkreise einziehen, liegt die Differenz zum Frauenanteil bei 6 %-Punkten. Weil die stärkste und drittstärkste Fraktion aber so ungleich besetzt sind, kommt die teilweise sogar bestehende Überzahl an Frauen nicht weiter zum Tragen: Bei der Fraktion der Grünen liegt die Differenz zum Anteil der Partei bei 18 %-Punkten, bei der Fraktion DIE LINKE bei 17 %-Punkten (zu den anderen Fraktionen siehe Morlok/Hobusch, DÖV 2019, 14, 18). Aber: Diese Fraktionen sind nun einmal die beiden kleinsten. Bei allen anderen Fraktionen aber liegt der Frauenanteil immerhin über dem der Mutterparteien. Dies zeigt an: Frauen können sich (auch durch die in einigen Parteien geltenden innerparteilichen Quoten) sehr viel besser durchsetzen als gemeinhin behauptet. Eine fehlende Chancengleichheit im Aufstellungsprozess ist nicht erkennbar.

Warum aber Frauen sich nicht verstärkt in Parteien engagieren, warum der Frauenanteil aller Parteien viel niedriger ist als der Anteil in der Bevölkerung, das sind Fragen, die nicht einfach zu beantworten sind. Mutmaßungen, dass ein männliches Parlament Frauen „abschreckt“, helfen juristisch nicht weiter. Wenn die Vorsitzenden der beiden Volksparteien Frauen sind, die Kabinette in der Regel paritätisch besetzt sind, wenn eine Frau seit 14 Jahren Kanzlerin ist und sich eine Frau im innerparteilichen Kampf in der ansonsten eher männerdominierten CDU durchzusetzen vermag: Müsste dies nicht nach der „Abschreckungs-These“ dazu geführt haben, dass sich der Frauenanteil signifikant steigert?

Fakt ist: Frauen beteiligen sich sehr wohl an der Willensbildung des Volkes. Die Wahlbeteiligung von Frauen ist bei den letzten Wahlen stets (leicht) höher gewesen als die Beteiligung der Männer (Bundeswahlleiter, Wahl zum 19. Deutschen Bundestag am 24. September 2017, https://www.bundeswahlleiter.de/dam/jcr/e0d2b01f-32ff-40f0-ba9f-50b5f761bb22/btw17_heft4.pdf , S. 11). In den Parteien sind die Männer in der Mehrzahl geblieben, weil eine politische Karriere sich offenbar mehr Männer vorstellen können als Frauen. Die Ursachen liegen sehr viel tiefer, möglicherweise in gesellschaftlichen Rollenbildern, die erst mit der Zeit ihre Wirkmacht einbüßen. Sie liegen in individuellen Lebensplanungen, die sich juristischer Betrachtung entziehen.

Gerade an diesem Punkte aber, der fehlenden Teilnahme von Frauen an der Willensbildung in den Parteien, und damit einhergehend der offensichtlichen Parteienverdrossenheit von Frauen, muss vor allem einer arbeiten: die Parteien!

Fehlende Abwägung der widerstreitenden Interessen

Wenn man Art. 3 II 2 GG trotz der oben angerissenen Bedenken als taugliche Grundlage für eine Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit und der Parteienfreiheit ansieht und eine Kollision zwischen Art. 3 II 2 GG und Art. 38 I 1 GG annimmt, so müsste zwischen den kollidierenden Verfassungsgütern ein schonender Ausgleich hergestellt werden, der beide zu größtmöglicher Wirksamkeit bringt. Auch die Chancengleichheit der Parteien und die Parteienfreiheit setzen dem Gesetzgeber hier Grenzen (dazu ausführlich Morlok/Hobusch, DÖV 2019, 14, 16 f.)

Wenig Beachtung findet bei den Quoten auch die Betrachtung milderer Mittel. Gibt man als Zweck der Regelung nicht die Parität im Parlament, sondern die Herstellung von Chancengleichheit im Aufstellungsverfahren an, so sind sehr wohl mildere Mittel denkbar. So könnte man auf ein Wahlsystem mit freien Listen wechseln, welches die kritisierte Aufstellung der Listen durchbricht. Hier wäre nun jeder Platz gleich viel Wert, auf die Reihenfolge käme es nicht an. Der Wähler könnte nach seinem Belieben auch ausschließlich Frauen oder ausschließlich Männer wählen. Solche offenen Listen sind auch verfassungsrechtlich unproblematisch möglich. Sie würden die Entscheidung über die Zusammensetzung des Parlaments in die Hände des Souveräns legen.

Bedenken bestehen auch in Bezug auf die Angemessenheit: Im Falle von starren Quoten, bei denen Kandidaturen bei zu wenigen Kandidaturen eines Geschlechts auf der Strecke bleiben, erscheint dies ein zu schwerwiegenderer Eingriff in Freiheit und Gleichheit der Wahl. Umgekehrt ist der Grad der Zweckerreichung niedrig: Auch durch eine gesetzliche Quotierung der Listen sind die Direktwahlkreise nicht mitgedacht. Gerade dort liegt aber (bei einigen Parteien) der Hase im Pfeffer, wie die obige Auswertung zeigt. Selbst wenn die Herstellung von schematischer Parität also ein legitimer Zweck wäre, so kann die Listenquotierung hier nur einen (geringen) Beitrag leisten. Um einen solch gewichtigen Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit zu rechtfertigen, bedürfte es daneben auch erheblicher Ausnahmeregelungen. Es bestehen außerdem durchgreifende Bedenken bezüglich der Rolle des „dritten Geschlechts“, deren Angehörige zwischen alle Stühle zu fallen drohen oder aber privilegiert würden. Weiterhin ist auch die Chancengleichheit der Parteien und die Parteienfreiheit verletzt. Das Gesetz in Brandenburg beispielsweise wird der vorzunehmenden Abwägung aber nicht ansatzweise gerecht (siehe zu einer näheren Auseinandersetzung mit dem Brandenburger Gesetz etwa Hobusch Link: https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/paritaetsgesetz-brandenburg-verfassungswidrig-quoten-wahlrecht-geschlecht-landesliste/).

Fazit und Ausblick

Die Debatte um die Paritätsgesetzgebung wird auch deshalb so hitzig geführt, weil Verfassungsrecht und Verfassungspolitik zu verwischen drohen. Es mag politisch legitim und wünschenswert erscheinen, dass Frauen „die Hälfte vom Kuchen“ bekommen, rechtlich erwächst daraus aber noch kein greifbarer Maßstab. Denn nicht irgendein sachlicher Grund wird zur Rechtfertigung benötigt, sondern einer, welcher den Wahlrechtsgrundsätzen die Waage halten kann. Ob der bloße Verweis auf die Regelung des Art. 3 II 2 GG als Rechtfertigung ausreichen kann, muss nach den hier genannten Bedenken jedenfalls bezweifelt werden.

Alexander Hobusch
Der Autor ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf (Prof. Dr. Sophie Schönberger).