Mitgliederpartizipation – Eine Gefahr für die Demokratie?

Am 24.11.2017 erklärte Martin Schulz, die Mitglieder der SPD über eine mögliche Regierungsbeteiligung der SPD-Fraktion in einer Koalition mit der Union abstimmen lassen zu wollen. Gleiches hatte Sigmar Gabriel 2013 angekündigt. Seit der Ankündigung mehren sich (wie schon 2013) die Stimmen, die Mitgliedervoten über Koalitions“verträge“ für demokratisch fragwürdig halten. Das Bundesverfassungsgericht sollte seiner bisherigen Haltung zu dieser Frage auch angesichts jüngster Anträge treu bleiben.

Einleitung

Die Politikwissenschaftlerin Christine Landfried bezeichnete Mitgliederentscheide im Interview mit der SZ am 22.1.2018 als undemokratisch, weil „wir eine repräsentative und parlamentarische Demokratie sind. Fast 47 Millionen Bürger haben im September die Abgeordneten des Deutschen Bundestags gewählt. Diese Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes, sie haben ein freies Mandat und wählen die Regierung. Die Regierung ist dem Parlament, nicht den Mitgliedern einer Partei, verantwortlich. Die SPD nimmt das Votum der Wähler nicht ernst, wenn 440000 SPD-Mitglieder über die Regierungskoalition abstimmen.“

Ähnlich äußerten sich der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier, in der HAZ vom 1.2.2018 und Christoph Degenhart und Hans-Detlef Horn 2013.

Die Essenz der Kritik bilden im Wesentlichen drei miteinander verknüpfte Argumente:

1. Das freie Mandat der Abgeordneten werde durch ein Mitgliedervotum, das einem Auftrag oder einer Weisung nahekomme, zu stark eingeschränkt. Die Abgeordneten seien aber im Gegensatz zu den Parteien die einzigen Repräsentanten des Volkes; nur auf ihren Willen komme es bei der Regierungsbildung an.
2. Der richtige Ort für den Abschluss von Koalitionsvereinbarungen seien daher nicht die Parteien, sondern die nur aus den Reihen der Abgeordneten gebildeten Fraktionen.
3. Die Regierung sei dem ganzen Volk verpflichtet: Über die konkrete Regierungsbildung dürfe nach der Wahl des Parlaments durch das gesamte Wahlvolk nicht allein der exklusive Kreis der Parteimitglieder entscheiden.

Alle drei Vorwürfe scheinen intuitiv plausibel. Näherer Betrachtung hält letztlich aber keines der Argumente – weder verfassungsrechtlich noch verfassungspolitisch – stand.

Auftrag, Weisung und Gewissen

Art. 21 Abs. 1 Grundgesetz (GG) enthält Privileg und Auftrag der Parteien, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Der Ansicht der KritikerInnen nach kann diese Mitwirkung aber nicht so weit gehen, dass die Parteibasis über eine mögliche Regierungsbildung votiert.

Sie verkennen dabei, dass es nach wie vor allein die Abgeordneten sind, die auf Basis des erzielten Verhandlungsergebnisses den Kanzler wählen. Es handelt sich bei dem Votum also um eine rechtlich nicht bindende Positionierung der Partei, um das Ergebnis ihres internen, demokratischen (vgl. Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG) Willensbildungsprozesses.

Als Einwand dagegen wird vorgebracht, die Parteimitglieder übten zu starken faktischen Einfluss auf „ihre“ Abgeordneten aus. Stimmt der Abgeordnete nicht im Sinne der Parteilinie, muss er um seine Wiederaufstellung über die Landesliste und damit um seine Wiederwahl fürchten. Dieser Sichtweise hat das Bundesverfassungsgericht bereits 2013 zu Recht eine Absage erteilt.

Zu Recht deshalb, weil diese Betrachtungsweise nicht zu erklären vermag, warum es gerade den zu Impulsgebern im Willensbildungsprozess berufenen Parteien als einzigen untersagt sein sollte, dem Abgeordneten die Präferenzen der Partei, die ihn in den Bundestag entsandt hat, für seine Gewissensentscheidungen gem. Art. 38 Abs. 1 S.2 GG offenzulegen.

Zudem stimmen die Abgeordneten nicht dem Koalitionsvertrag als solchem zu. Lackmustest für seine Annahme ist vielmehr die Wahl des Bundeskanzlers. Letztere ist gem. §§ 4 S. 1, 49 Abs. 1 S. 1 GO-BT aber eine geheime Wahl, die Stimmabgabe ist also nicht auf einen bestimmten Abgeordneten zurückführbar, worauf schon Rademacher und Marsch (in JuS 2017, 992) hinwiesen. Es ist demnach nicht einmal ersichtlich, ob der Abweichler tatsächlich der Partei angehört, die einen Mitgliederentscheid durchgeführt hat. Individuelle Nachteile sind für ihn mithin nicht zu befürchten.

Das Grundgesetz entbindet den Abgeordneten von Aufträgen und Weisungen, garantiert ihm aber keine leichte Entscheidung. Im Gegenteil soll der Abgeordnete auch kontroverse Entscheidungen nach seinem Gewissen treffen und nicht danach, was ihm persönlich zum Vorteil gereicht. Es ist gerade Wesen politischer Entscheidungen, dass daraus politische Konsequenzen folgen. Der Abgeordnete hat nach seinem Gewissen zum Wohle des Volkes zu entscheiden. Was Wohl des Volkes bedeutet, ist gerade Gegenstand der Gewissensentscheidung.

Letzteres gilt auch für die Gefahr eines schlechten Abschneidens seiner Partei bei möglichen Neuwahlen infolge einer gescheiterten Kanzlerwahl. Es scheint nicht unwahrscheinlich, dass sich viele Parteimitglieder (und WählerInnen generell) für den Fall, dass keine Koalition gebildet wird, obwohl das Mitgliedervotum positiv ausfiel, von einer Partei abwenden, deren VertreterInnen gegen den erklärten Willen der Parteibasis stimmten.

Auch solche Erwägungen können aber Teil jener Gewissensentscheidung sein. Zwar ist jeder einzelne Abgeordnete „Vertreter des ganzen Volkes“. Daraus folgt aber nicht, dass er in seiner Abwägung jeglichen Parteibezug ausblenden müsste. Er kann – und wird regelmäßig– der Meinung sein, dass gerade seine Partei dem politischen Gemeinwesen am besten dient. Das Parteiinteresse, bei der nächsten Wahl erfolgreich zu sein, darf also im Rahmen der individuellen Abwägung durchaus eine gewichtige Rolle spielen: Interesse am Wohlergehen der Partei und Staatsräson überschneiden sich hier folglich regelmäßig.

Das Parteienargument

Dazu kommt, dass die Verquickung von Partei und Parlament wesentlich enger ist, als die KritikerInnen des Mitgliedervotums zugestehen. Mit der für die Mehrheitsverhältnisse im Parlament entscheidenden Zweitstimme wählen die BürgerInnen Landeslisten, die gem. § 27 Abs. 1 S. 1 BWahlG von den Parteien aufgestellt werden. Den entscheidenden politischen Einfluss üben die WählerInnen also nicht über die Personen-, sondern die (Partei-)Listenwahl aus – ob sie dort die individuell favorisierten PolitikerInnen wählen, ist für sie jedenfalls außerhalb der ersten Listenplätze nicht absehbar. Dass die Partei sich, für den Abgeordneten rechtlich unverbindlich, in Richtungsentscheidungen positioniert, stellt sich als Fortsetzung dieses politischen Einflusses dar.

Mehr noch: Verhandelt und entscheidet ein kleinerer Kreis über Inhalte und Ergebnisse des Koalitionsvertrages, könne man nach Ansicht einiger Kritiker noch darüber hinwegsehen, dass auch Parteimitglieder beteiligt sind, die nicht Mitglieder des Bundestages sind (etwa Olaf Scholz und Horst Seehofer 2013 wie 2018). Warum dies hier, wo „bloße“ ParteipolitikerInnen die Vereinbarung unterschreiben, legitim sein soll, beim Mitgliedervotum dagegen nicht, bleibt unerklärt.

Es ist auch nicht nötig, von dieser Praxis abzuweichen: Die Fraktionen sind mit den Parteien eng verbunden, man könnte sie zumindest teilweise als ihre Fortsetzung im Parlament verstehen. Eine Meinungsbildung im größeren Rahmen der Partei muss dabei nicht als Gefahr für Fraktion und Abgeordnete gesehen werden: durch sie wird die Informationsbasis des einzelnen Abgeordneten verbreitert, der nun ein Bild darüber hat, wie „seine“ Partei zu einer bedeutenden politischen Frage steht. Rechtlich bleibt er in seiner Entscheidung frei.

Partei, Fraktion und Abgeordneter stehen in der Parteiendemokratie eben nicht isoliert nebeneinander: Die Parteien tragen ihren politischen Willen (auftragsgemäß) über Fraktion und Abgeordnete ins Parlament, ins Zentrum der politischen Auseinandersetzung.

Die Qual der Zahl

Landfried moniert zudem, es könne nicht sein, dass „fast 47 Millionen Bürger“ über die Parlamentszusammensetzung entscheiden, nun aber nur knapp eine halbe Million SPD-Mitglieder über den Koalitionsvertrag abstimmen.

Das wirft die Frage auf, wer das sonst täte: der Parteitag oder Parteivorstand, jedenfalls aber ein erheblich kleinerer Teil des Volkes als bei einem Mitgliedervotum. Daran stößt sich aber keiner der KritikerInnen.

Dass nur Mitglieder beteiligter Parteien über die Koalition entscheiden, liegt im Wesen einer Koalition: die Vereinbarkeit des Ausgehandelten mit den eigenen Ansprüchen betrifft nur die an einer Regierung beteiligten Parteien, nicht die, die voraussichtlich nicht an ihr beteiligt sein werden.

Eine Chance für mehr Partizipation

Dementsprechend spricht nichts gegen eine Beteiligung der Partei, es ist sogar angezeigt, dass eine Partei, die sich durch einen Koalitionsvertrag politisch bindet, diesen Bindungswillen intern bildet. Wie sie das tut ist – in den Grenzen von Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG – ihre eigene Angelegenheit und verfassungsrechtlich nicht weiter determiniert.

Bei einer Diskussion über Mitgliederentscheide sollten auch deren Chancen und Vorteile nicht aus dem Blick geraten: die einfachen Parteimitglieder werden in einer wichtigen politischen Richtungsentscheidung ausdrücklich befragt. Den Bundestagsabgeordneten steht vor ihrer Entscheidung, ob sie dem ausgehandelten Koalitionsvertrag durch die Wahl des Kanzlers zustimmen, nicht mehr nur die Empfehlung des Parteivorstandes oder des Parteitages zur Verfügung, sondern die der gesamten Partei. Die Mitglieder dieser Partei stellen zwar keinen demos dar – das sollte die Parteien aber nicht entmutigen, ihre Meinungsbildung stärker nach demokratischen Grundsätzen auszurichten.

Dieser Artikel ist zuerst im „JuWiss-Blog“ erschienen.

Marco Meyer
Wiss. Mit., Bucerius Law School, Hamburg
Lucas Tomiak
Wiss. Hilfskr., Universität Bonn