Landtagswahl in Sachsen: Warum die AfD-Liste vollständig zuzulassen war

Die Landesliste der AfD für die Sachsenwahl wurde teilweise zurückgewiesen. Mit dieser Entscheidung hat der Landeswahlausschuss viel Kritik auf sich gezogen. Der VerfGH Sachsen ordnete nun an, zwar mehr Listenplätze zuzulassen als der Wahlausschuss entschieden hatte, hielt aber im Rahmen der Folgenabwägung die Teilzurückweisung der hinteren Listenhälfte aufrecht. Die Entscheidungen des Landeswahlausschusses und des VerfGH Sachsen sind diesbezüglich fehlerhaft, die Liste war vollständig zuzulassen.

Aber eins nach dem anderen: Zunächst zum gar nicht so unwesentlichen Sachverhalt. Der ist nämlich trotz der Entscheidung zweier Verfassungsgerichte und des Landeswahlausschusses alles andere als sonnenklar. Solange dem so ist, sind rechtliche Einschätzungen wie diese hier mit dem Makel der Vorläufigkeit behaftet. Folgendes ist bekannt: Die AfD-Liste zur Landtagswahl wurde, vergleichsweise untypisch, auf zwei Versammlungen aufgestellt, einer im Februar, einer im März 2019. Dort wurden die Listenplätze 1-19 auf der ersten Versammlung, die Plätze 20-61 auf der zweiten Versammlung gewählt. Die Versammlungen waren von anderen Versammlungsleitern angeleitet und ihre Protokolle wurden von unterschiedlichen Vertrauenspersonen unterzeichnet. Dazu wurde vor den Abstimmungen auf dem ersten Parteitag beschlossen, die Wahl aller Listenplätze in Einzelwahl abzuhalten. Der zweite Parteitag beschäftigte sich erneut mit dem Wahlverfahren und bestimmte, über die Plätze 31 bis 61 in Blockwahl abzustimmen. Die beiden Listen wurden von der Partei am 18.6. beim Landeswahlleiter eingereicht. Nach vorigen Hinweisen des Ausschusses auf rechtliche Bedenken wurde eine Landesliste in der entscheidenden Sitzung am 5.7.2019 nur bis zum Listenplatz 19 zugelassen (Medieninformation der Landeswahlleiterin vom 8.7.2019, S. 2; abrufbar unter https://www.statistik.sachsen.de/download/200_MI-2019/LWL-17-2019.pdf).

Liegt eine einheitliche Versammlung vor?

Die Begründung des Ausschusses kreist vor allem um eine Frage: Lag eine einheitliche Versammlung vor? Im SächsWahlG, so die Begründung, sei nur von einer Versammlung die Rede. Die Zusammenschau der Umstände ergebe aber, dass es sich bei den beiden Versammlungen nicht um die Fortsetzung einer alten, sondern um zwei getrennte Listenaufstellungen gehandelt habe. Als Gründe werden genannt: die fehlende Personenidentität der Versammlungsleiter und der Vertrauenspersonen, daneben auch der Wechsel des Wahlverfahrens. Nach diesem sei die Chancengleichheit der Kandidatenaufstellung nicht mehr gegeben (oben zitierte Medienmitteilung, S. 3).

Kurzer Prozess vor dem BVerfG

Die einzige Möglichkeit der Überprüfung dieser Entscheidung für die betroffene Partei besteht in der Wahlanfechtung nach § 2 SächsWahlprüfG. Das von der AfD angerufene Bundesverfassungsgericht nahm die Verfassungsbeschwerde der Partei nicht zur Entscheidung an. Das Gericht blieb bei seiner Linie, dass „die Länder den subjektivrechtlichen Schutz des Wahlrechts […] in ihrem Verfassungsraum […] abschließend gewährleisten“ (BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 18. Juli 2019, – 2 BvR 1301/19 -, Rn. 13; abrufbar unter http://www.bverfg.de/e/rk20190718_2bvr130119.html), womit die Landesverfassungsgerichte zuständig seien. Daneben war die Beschwerde nach Ansicht des Gerichts nicht ausreichend begründet.

Einstweilige Anordnung des VerfGH Sachsen

Parallel hatte die Partei aber auch das Landesverfassungsgericht angerufen. Der VerfGH Sachsen fällte im einstweiligen Rechtsschutz ein bemerkenswertes Urteil: Es hielt die Verfassungsbeschwerden ausnahmsweise, wegen der hohen Wahrscheinlichkeit der Rechtswidrigkeit der Maßnahme des Landeswahlausschusses und des außerordentlichen Gewichts des Wahlfehlers, für zulässig. Diese spannende Neuerung ist an anderer Stelle besprochen worden (Hobusch, Der tote Winkel des Rechtsschutzes, https://verfassungsblog.de/der-tote-winkel-des-rechtsschutzes/). Inhaltlich konnte der VerfGH Sachsen dem vom Landeswahlausschuss verlangten Grundsatz der Einheitlichkeit der Aufstellungsversammlung nichts abgewinnen und ließ auch Kandidaten der zweiten Versammlung zu, indes nur bis zu dem Listenplatz, an dem das Wahlverfahren von Einzel- auf Blockwahl geändert wurde. Hier hielt das Gericht die Entscheidung des Wahlausschusses (wohl) nicht für höchstwahrscheinlich rechtswidrig (siehe Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Urteil vom 25. Juli 2019 – Vf. 77-IV-19 (e.A.), Vf. 82-IV-19 (e.A.): Verlinkung auf https://www.verfassungsgerichtshof.sachsen.de/content/1660.htm#article1677

Die AfD-Liste – darf es nur ein Parteitag sein?

Der Beschluss im Rahmen der einstweiligen Anordnung zum Fall der AfD-Liste überzeugt im Ergebnis nicht. Zutreffend wurde bereits an anderer Stelle herausgearbeitet, dass es keinen Grundsatz der Einheitlichkeit der Aufstellungsversammlung gibt. Es ist für die Parteien genauso denkbar, den Parteitag am folgenden Tag wie im Folgemonat wiederaufzunehmen, auch die Aufteilung auf zwei Parteitage erscheint kein Problem. Auf den Wunsch, eine einheitliche Liste und nicht zwei verschiedene aufzustellen, deutet bereits die Bezeichnung der Listenplätze hin. Dass diese auf zwei Listen mit jeweils eigenen Protokollen eingereicht werden, ist in Anbetracht der Aufteilung und der notwendigen Unterzeichnung von unterschiedlichen Versammlungsleitern und unterschiedlicher Vertrauenspersonen auch unproblematisch (siehe dazu ausführlich Schönberger/Schönberger, Demokratische Tragödie in Sachsen, https://verfassungsblog.de/demokratische-tragoedie-in-sachsen/). Der in der LWO Sachsen vorgegebene Vordruck zur Niederschrift (dazu siehe unten) konnte auch gar nicht für die wiederaufgenommene oder neue Versammlung genutzt werden, da hier die Einladungsdetails, der Zeitpunkt der Einladung und eben die Versammlungsleitung und Schriftführung eingetragen werden mussten, die eben nicht identisch waren. Die zwei Niederschriften sind also kein Indiz dafür, dass nicht eine Liste aufgestellt werden sollte.

Der Wechsel des Wahlverfahrens stellt allerdings eine Zäsur dar. Diesbezüglich mochte das Gericht in der darauf gestützten Teilzurückweisung durch den Landewahlausschuss keinen offensichtlichen Fehler erkennen und verwarf diesen Teil der Verfassungsbeschwerden als unzulässig. Die Frage bleibt also: Ist der Wechsel des Wahlverfahrens ein Grund, die Liste teilweise zurückzuweisen?

Prüfungsumfang des Wahlausschusses

Gemäß § 28 Abs.1 S. 2 Nr. 2 SächsWahlG prüft der Landeswahlausschuss die eingereichten Listen in Hinblick auf die Anforderungen, die das Wahlgesetz und die Wahlordnung den Parteien auferlegen. Dazu zählen § 27 SächsWahlG, welcher die Anforderungen an die Listen regelt, sowie § 27 Abs. 5 SächsWahlG, welcher die § 21 Abs. 1 sowie Abs. 3 bis 5 und daneben die §§ 22 – 25 SächsWahlG für anwendbar erklärt.

§ 21 Abs. 3 SächsWahlG verpflichtet dazu, dass die Wahlbewerber in geheimer Abstimmung gewählt werden. Dieses Wahlgeheimnis schreibt auch § 17 PartG so vor, verweist für das Nähere aber auf die Wahlgesetze und die Satzungen der Parteien. Auch das SächsWahlG lässt das Nähere zum Wahlverfahren die Parteien regeln, vgl. § 21 Abs. 4 SächsWahlG. Ein gewisser Spielraum scheint den Parteien in ihrer Satzungsautonomie daher zur Ausgestaltung zu bleiben. Tatsächlich dürfte dieser Spielraum nicht sonderlich groß sein, denn durch die Geltung der Wahlrechtsgrundsätze auch im innerparteilichen Aufstellungsverfahren sind die Parteien in der Ausformung dann doch deutlich eingeschränkt (siehe dazu etwa Lenski, PartG, 2011, § 18 Rn. 8).

Die Einhaltung satzungsrechtlicher Vorgaben zu prüfen ist dagegen grundsätzlich nicht Aufgabe des Wahlausschusses. Ein Verstoß gegen Satzungsrecht ist nicht zwingend ein Verstoß im Sinne des zu prüfenden Wahlrechts (BVerfGE 89, 243, 255; Morlok, NVwZ 2012, 913, 914). Das Wahlverfahren muss einem Mindestmaß an demokratischen Grundsätzen und damit vor allem den Wahlrechtsgrundsätzen entsprechen. Sind Satzungsvorschriften aber gleichzeitig Ausfluss dieser Grundsätze, kann auch ein Verstoß gegen die Satzung ein relevanter Verstoß im Sinne des § 21 SächsWahlG darstellen (Hahlen, in: Schreiber, BWahlG, 2017, § 21 Rn. 46 m.w.N.).

Die Wahlverfahren der AfD-Wahlordnung

Das Wahlverfahren gestaltet die AfD-Wahlordnung näher aus. § 15 Abs. 4 der Satzung der AfD Sachsen bestimmt für die Landeswahlversammlung, welche für die Bewerberaufstellung zuständig ist, die Anwendbarkeit der Bundeswahlordnung der Partei (im Folgenden WahlO-AfD). Diese kennt vier verschiedene Wahlverfahren: Das Einzel- und Gruppenwahlverfahren (§ 6 WahlO-AfD), das Akzeptanzwahlverfahren (§ 7 WahlO-AfD) und das Zwei-Stufen-Wahlverfahren (§ 8 WahlO-AfD). Welches dieser Verfahren für die hinteren Listenplätze eingesetzt wurde, lässt sich nicht beantworten, da der Landeswahlausschuss nur von „Einzel- und Blockwahl“ spricht.

Gegen die in den AfD-Statuten enthaltene Blockwahl-Variante bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. In dem dort als „herkömmlichen Gruppenwahl“ bezeichneten Verfahren haben gem. § 6 Abs. 3 WahlO-AfD die Stimmberechtigten so viele Stimmen für einzelne Kandidaten, wie Positionen zu besetzen sind; eine Mindeststimmenanzahl existiert nicht. Verfassungsrechtliche Bedenken in Bezug auf die Wahlfreiheit, wie sie bei gemäßigten (= gewisse Anzahl an Mindeststimmen erforderlich) oder starren Blockwahlverfahren (= Mindeststimmenanzahl entspricht Anzahl der zu besetzenden Positionen) bestehen, sind nicht erkennbar. Solange die essentialia, das heißt freies Wahlvorschlagsrecht, Vorstellungsmöglichkeit, gleiche Vorstellungszeit, aber auch die Möglichkeit Alternativen vorzuschlagen und diese abstimmen zu lassen, abstrakt also vor allem Freiheit und Gleichheit der Wahl, eingehalten worden sind, bestehen keine Bedenken gegen das Wahlverfahren.

Ipsen (s. https://www.zdf.de/nachrichten/heute/zu-frueh-fuer-ein-urteil-gastbeitrag-professor-joern-ipsen-100.html) schreibt in einem Gastbeitrag, dass die AfD-Satzungen vorschreiben würden, das Wahlverfahren müsse vor der Wahl bestimmt werden. Durch die Änderung des Verfahrens sei diese Vorschrift verletzt worden. Eine derartige Regelung ist der AfD-Wahlordnung indes nicht zu entnehmen. Zwar bestimmt § 3 Abs. 1 WahlO-AfD, dass die Versammlung vor der Wahl das Verfahren beschließen müsse. Diese Vorschrift bezieht sich indes auf die Wahlen für Parteiämter. In § 5 Abs. 2 WahlO-AfD heißt es dagegen „bei der Wahl“ der Listenkandidaten entscheide die Versammlung über das Wahlverfahren. Die unterschiedliche Formulierung deutet darauf hin, dass Wechsel im Wahlverfahren eben auch noch innerhalb der Listenaufstellung möglich sein sollen. Doch auch selbst wenn eine Satzungsvorschrift hier verletzt sein sollte, so ist dies für den Wahlausschuss nur relevant, wenn sich daraus zugleich ein Verstoß gegen die Wahlrechtsgrundsätze ergibt.

Ist der Wechsel des Wahlverfahrens ein relevanter Fehler?

Damit bleibt die Frage, ob der Wechsel von einem verfassungsgemäßen Verfahren auf ein anderes verfassungsgemäßes Verfahren verfassungswidrig ist. Das mag trivial klingen, erscheint aber gleichwohl möglich, wenn die Chancengleichheit von Kandidaten durch den Wechsel verkürzt wird. Eine solche Verkürzung ist hier jedenfalls – nach aktuellem Kenntnisstand – nicht erkennbar. Zwar begünstigt der Wechsel auf das Blockwahlverfahren tendenziell diejenigen, die bekannt sind und nicht durch eine Vorstellung erst in den Blick der Teilnehmer rücken: Vorliegend ging es um 30 in Blockwahl zu bestimmenden Listenplätze (Plätze 31 ff.). Das bedeutet, damit sich alle auch nur kurz vorstellen konnten (verpflichtend nach § 21 Abs. 3 S. 3 SächsWahlG) – legen wir hier eine Vorstellungszeit von knapp 3 Minuten zugrunde, so ergibt sich bereits eine reine Redezeit von 90 Minuten. Dabei sind mögliche Gegenkandidaten und deren Redezeit gar nicht mitgerechnet. Dass die Wahrnehmbarkeit in einer derartigen Blockwahl also wesentlich geringer ist, liegt in der Natur der Sache. Eine Beeinträchtigung liegt aber nicht vor, da alle Kandidaten die gleiche Vorstellungszeit hatten. Die geringere Wahrnehmbarkeit ist dafür auch für sich genommen nicht gewichtig genug, um hier einen Verstoß gegen die Chancengleichheit zu konstruieren.

Ohnehin erscheint als einziger Kritikpunkt an dem Wechsel, dass zunächst ein Beschluss zur Einzelwahl gefasst wurde; erst die zweite Versammlung änderte das Verfahren (wohl in Anbetracht der fortgeschrittenen Zeit) auf das schnellere Blockwahlverfahren. Die Beeinträchtigung durch den Wechsel liegt in der geringeren Wahrnehmbarkeit (s.o.), daneben aber auch in der fehlenden Kandidaturmöglichkeit auf alle Plätze hintereinander. Bei der Blockwahl kann nach einer verlorenen Wahl zu einem Platz nicht sofort in die Kandidatur für den darauffolgenden eingestiegen werden, wie es bei der Einzelwahl möglich ist. Dies liegt aber in der Natur der Sache des Blockwahlverfahrens, dass nur noch ein Wahlgang stattfindet. Eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit liegt nicht vor. Daneben erscheint der Wechsel auch nicht willkürlich, da die Funktionsfähigkeit der Versammlung ein sachlicher Grund ist, den Aufstellungsprozess zu beschleunigen.

Die Ansicht, eine einmal getroffene Verfahrensentscheidung sei unumkehrbar, würde im schlimmsten Fall zur Beschlussunfähigkeit des Parteitages führen. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Kandidaten, dass ein einmal eingeschlagenes Wahlverfahren auch zwingend bestehen bleibt, existiert nicht. Die WahlO-AfD erkennt sogar an, dass in der Listenaufstellung das Verfahren geändert werden kann. Auch in den Wahlgesetzen und aus der Verfassung ergibt sich nicht, dass es überhaupt eines vorgehenden Beschlusses bedarf, der das Wahlverfahren global regelt. Ist so ein Beschluss aber gar nicht erforderlich, erscheint unklar, warum er nicht abänderbar sein soll. Erkennt der Parteitag im Nachhinein, dass er die Listenaufstellung in Einzelwahl nicht bewerkstelligen kann, so muss eine Verfahrensänderung möglich sein, auch um die Aufstellung als Ganze zu sichern.

Auch in der bisherigen Literatur, Rechtsprechung und im Rahmen der Wahlprüfung durch den Bundestag wurde an der Kombination von Block- und Einzelwahl bisher kein Anstoß genommen. (Hahlen, in: Schreiber, BWahlG, 2017, § 27 Rn. 21b m.w.N. aus der Literatur und mit Verweis auf BGH, NJW 1974, 183; siehe insbesondere Wahlprüfungsentscheidung in BT-Drs. 17/6300 (Anlagen 27, 33, und 43), abrufbar unter: http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/17/063/1706300.pdf; siehe explizit etwa die Argumentation in Anlage 27 auf S. 92, dazu auch noch sogleich).

Ausschuss in Unkenntnis der eigenen Landeswahlordnung?

Überraschend dabei ist, dass das in der LWO Sachsen enthaltene Muster für die Niederschrift der Aufstellungsversammlung (Anlage 15 zu § 35 Abs. 3 Nr. 3 LWO Sachsen, abrufbar unter https://www.revosax.sachsen.de/attachments/31718) die Wahl der Listenplätze „einzeln“ und „gemeinsam“ ermöglicht. Hier sind die Listenplätze einzutragen, welche in Einzel- und welche in Blockwahl bestimmt wurden. Es ist eben nicht lediglich anzugeben, ob alle Plätze in Einzel- oder Blockwahl abgestimmt wurden; es muss platzgenau angegeben werden, wie dieser gewählt wurde. Auch die LWO Sachsen geht damit offensichtlich von einer möglichen Aufteilung der Wahlverfahren aus. Dieser Meinung ist jedenfalls auch der Wahlprüfungsausschuss des Deutschen Bundestages, der Einsprüche zu dieser Frage mit jener Begründung zurückgewiesen hat (BT-Drs. 17/6300, dort die Anlagen 27, 33, und 43; siehe explizit etwa die Argumentation in Anlage 27 auf S. 92, bei Anlage 33 auf S. 114, bei Anlage 43 auf. S. 142). Dass der Landeswahlausschuss die eigenen Musterformulare nicht kennt, ist bemerkenswert.

In Anbetracht der Muster, der bisherigen Handhabung im Wahlprüfungsverfahren des Bundestages und der Literatur scheint die Zurückweisung alleine aufgrund der Änderung des Wahlverfahrens nicht haltbar zu sein – genau eine solche steht aber aktuell im Raum, schließlich hat der VerfGH Sachsen die Einwände des Landeswahlausschusses zur angeblichen Einheitlichkeit der Versammlung nicht gelten, den Einwand des geänderten Wahlverfahrens als selbständige Begründung indes ausreichen lassen. Richtig wäre demnach eine vollständige Zulassung der Landesliste gewesen. Die Entscheidung des VerfGH Sachsen war damit in Hinblick auf die AfD-Liste fehlerhaft.

Der Fall zeigt auf, welche Fallstricke sich im Recht der Kandidatenaufstellung verbergen. Dies gilt insbesondere für die Parteien, die bei der Ausgestaltung und Durchführung der Aufstellung aufpassen müssen, keine Fehler zu begehen, da sonst ihre Wahlteilnahme in Gefahr ist. Aus demokratietheoretischer Sicht indes sind die hohen Anforderungen an die Parteien richtig: In der Parteiendemokratie des Grundgesetzes lässt sich wirksamer Einfluss auf das Parlament vor allem durch die Parteien nehmen. Sind die Parteien aber die „Königsmacher“ im Wahlvorfeld und der Kandidatenaufstellung, müssen sie die Wahlrechtsgrundsätze in ihren Aufstellungsverfahren gewährleisten. Aus ihrer gewichtigen Rolle folgt hier eine große Verantwortung.

Alexander Hobusch
Der Autor ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf (Prof. Dr. Sophie Schönberger).