Kein Parité-Gesetz ohne Grundgesetzänderung

100 Jahre nachdem Frauen in Deutschland zum ersten Mal wählen durften, hat der Landtag von Brandenburg ein Parité-Gesetz beschlossen, das auf eine geschlechtergerechte Zusammensetzung des Parlaments hinwirken soll. Die Grünen hatten zunächst einen Gesetzesentwurf mit weitergehenden, aber nicht mehrheitsfähigen Paritäts-Regelungen eingebracht (Drs. 6/8210). Die beschlossene Regelung sieht nun im Wesentlichen die Pflicht zu einer paritätischen Liste vor (Drs. 6/10466). Auch andernorts überlegt man, wie sich die Frauenquote in den Parlamenten steigern lässt. Dieser Beitrag stellt unterschiedliche Parité-Regelungen dar (I.) und argumentiert, dass das brandenburgische Vorhaben den Wahlrechtsgrundsätzen und dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes zuwiderläuft und daher nicht ohne Grundgesetzänderung zu verwirklichen ist (II.).

I. Parité – Regelungen

Der Frauenanteil in der Politik ist noch immer kein Grund zur Freude. Von den Abgeordneten des Deutschen Bundestags sind knapp 31 % Frauen, in den Landtagen sind zwischen 24,5 % (Baden-Württemberg) und immerhin 40,6 % (Thüringen) der Abgeordneten weiblich, im Europäischen Parlament liegt die Frauenquote bei knapp 37 % und in den in den Kommunalvertretungen schwankt sie erheblich bei einem Schnitt von derzeit 27 %. Besonders ernüchternd ist der Frauenanteil bei den direkt gewählten kommunalen Spitzenämtern, d.h. unter Oberbürgermeistern, Bürgermeistern und Landräten, der 2015 bei 10,6 % lag. Das politische Anliegen, den Frauenanteil zu steigern, ist also mehr als nachvollziehbar. Wie man rechtlich ansetzen kann, bemisst sich nach dem Wahlsystem.

1. Verhältniswahlsystem: starre, nach Geschlecht alternierende Listen

Beim Verhältniswahlrecht, das für die Zusammensetzung der Parlamente auf allen Ebenen – inklusive der Kommunalvertretungen – gilt, müsste man auf ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis im Parlament selbst hinwirken. Hierfür gibt es unterschiedliche Instrumente. Bislang praktiziert werden parteiinterne Quoten, die bei der Aufstellung der Parteilisten zur Anwendung gelangen. SPD (§ 4 Wahlordnung), Grüne (§ 1 Frauenstatut) und Linke (§ 10 Bundessatzung) sehen für die Kandidatenaufstellung verpflichtende Quoten und eine nach Geschlecht alternierende Besetzung der einzelnen Listenplätze vor (Frau, Mann, Frau, Mann usw.). In der CDU (§ 15 Bundesstatut) gibt es ein Quorum als Zielvorgabe.

Parité-Gesetze könnten nun an der parteiinternen Kandidatenaufstellung ansetzen und die Geschlechterparität für alle Parteien verbindlich vorschreiben. Genau dies geschieht durch das brandenburgische Parité-Gesetz (§ 25 III LandeswahlG Bbg nF): Künftig werden bei der Kandidatenaufstellung zunächst eine Männerliste und eine Frauenliste erstellt, die sodann in eine nach Geschlecht alternierende Gesamtliste überführt wird. Ein ähnliches Paritätsgesetz gibt es seit 2001 in Frankreich für die Senats-, Europa- und Kommunalwahlen.

Ob eine paritätisch besetzte Liste dann auch zu einer paritätisch zusammengesetzten Vertretungskörperschaft führt, hängt jedoch an weiteren Modalitäten des Wahlrechts und der politischen Praxis. Wenn das Wahlvolk bei den Kommunalwahlen kumulieren und panaschieren und damit die Reihenfolge der gewählten Kandidaten einer Liste selbst bestimmen kann, lässt sich die Parität – anders als bei den starren Parteilisten der Europa-, Bundes- und Landtagswahl – nicht sicherstellen. Auch bei starren Listen mündet eine Wahl mit streng nach Geschlechtern alternierender Liste nicht zwingend in einem paritätisch besetzten Parlament. Dies gilt insbesondere dann, wenn nach der personalisierten Verhältniswahl auf Landes- und Bundesebene grundsätzlich die Hälfte der Mandate über Direktwahlkreise besetzt wird, die keinerlei Paritätsvorgaben unterliegen. Kleinere Verzerrungseffekte treten hinzu: Je mehr Parteien eine ungerade Anzahl von Mandaten erhalten, desto eher kann sich dies auch verzerrend auf die Geschlechterparität auswirken. Ähnliches gilt für das nicht geschlechtergerecht verteilte Ausscheiden von Mandatsträgen. Für den letztgenannten Fall hatte der ursprüngliche (nicht verwirklichte) Gesetzesentwurf der Grünen vorgesorgt und eine geschlechtsspezifische Nachrückregelung angeordnet: Demnach wäre beim Ausscheiden einer – direkt oder über die Liste gewählten – Frau eine Kandidatin der betreffenden Liste nachgerückt; beim Ausscheiden eines Mannes wäre ein männlicher Listenkandidat zum Zuge gekommen (§ 43 I 1 LandeswahlG Bbg Entwurf Drs. 6/10466).

2. Mehrheitswahlsystem: Doppelstrukturen

Beim Mehrheitswahlrecht, wie es in Deutschland für die Wahl der kommunalen Spitzen, aber auch für die Wahlkreismandate zur Anwendung kommt, ist Parität im geltenden System schwieriger zu erreichen. Da nur ein Amt zur Verfügung steht, kann die jeweilige Parteigliederung auch nur einen Kandidaten oder eine Kandidatin aufstellen. Selbst wenn die Kandidatenaufstellung in einem gewissen Gebiet – etwa für alle Wahlkreisbewerber oder alle Bürgermeisterkandidaten einer Partei und eines Bundeslandes – insgesamt paritätisch erfolgt, muss das Ergebnis keinesfalls paritätisch ausfallen. Dies zeigt schon die französische Paritätsregelung für die Assemblée Nationale, die nach dem System der Mehrheitswahl gewählt wird. Ungeachtet des Gebots, in der Hälfte der Wahlkreise Frauen zu nominieren, bleibt es den Parteien unbenommen, dies in den weniger aussichtsreisen Wahlkreisen zu tun. Zudem ziehen Verstöße gegen die Paritätsvorgaben nur finanzielle Sanktionen für die Parteien, nicht aber den Ausschluss von der Wahl nach sich. Insgesamt steigt der Frauenanteil in der Assemblée Nationale daher nur langsam (Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes, S. 17 f.).

Will man auch hier Geschlechterparität sicherstellen, kann man bei den Ämtern bzw. den Mandaten selbst ansetzen und Doppelstrukturen schaffen. Auch dies sah der ursprüngliche Gesetzesentwurf der Grünen vor (§ 1 II, § 2, § 21 IV 5-7 LandeswahlG Bbg Entwurf Drs. 6/10466). In jedem Wahlkreis sollten demnach „Wahlkreisduos“, d.h. ein Mann und eine Frau, als Direktabgeordnete gewählt werden, wobei die Anzahl der Wahlkreise hierfür auf die Hälfte reduziert worden wäre. Nach dieser Regelung hätten die Parteien jeweils einen Mann und eine Frau nominiert; nur Einzelbewerber hätten weiterhin alleine kandidieren können, ohne sich einen Geschlechtertandempartner suchen zu müssen. Die Wähler hätten zwei Erststimmen –  jeweils eine für eine Frau und einem Mann – frei, auch auf unterschiedliche Parteien oder Einzelbewerber, verteilen könnten. Während dieser Vorstoß in Brandenburg scheiterte, wird ein ähnliches Modell in Frankreich bereits praktiziert. Seit 2015 stehen für die Wahlen zu den Departements-Räten „Binome“, d.h. Kandidatenduos aus je einem Mann und einer Frau, auf dem Wahlzettel, wobei hier – im Unterschied zum Vorschlag der Grünen im Brandenburg – nur eine Stimme vergeben werden kann (Art. L191 Code électoral).

3. Vielfalt der Regelungsansätze

Das Anliegen der Parité lässt sich im Rahmen der geschilderten Ansätze und darüber hinaus mit unterschiedlichen Instrumente verfolgen. Dies betrifft zunächst die Sanktionen, mit denen eine Partei zu geschlechtergerechten Kandidatentableaus angehalten werden soll, die von „Naming und Shaming“ über finanzielle Nachteile bis zur Nichtzulassung der Wahlvorschläge reichen. In Rheinland-Pfalz beispielsweise sollten Hinweise auf Wahlzetteln dem Wähler vor Augen führen, wie es um das Anliegen der Geschlechtergerechtigkeit in den Kommunalvertretungen bestellt war. Für den Abdruck auf dem Wahlzettel war daher Folgendes vorgesehen: der Text des Art. 3 II 1 GG („Männer und Frauen sind gleichberechtigt.“), der derzeitige Geschlechteranteil in der neu zu besetzenden Vertretungskörperschaft und der Wahlvorschlag der jeweiligen Parteien, bei dem nicht nur das Geschlecht der Kandidaten ausdrücklich benannt, sondern auch der Geschlechteranteil für die erste Hälfte einer jeden Parteienliste beziffert werden sollte. Der rheinland-pfälzische Verfassungsgerichtshof hat dieses Vorhaben allerdings wegen Verstoßes gegen die Freiheit der Wahl gestoppt (VGH A 15/14, VGH A 17/14). Als Sanktionsmöglichkeit kommt ferner in Betracht, dass Parteien ohne geschlechtergerechte Wahlvorschläge finanzielle Nachteile, etwa bei der Parteienfinanzierung oder in Form einer Geldbuße, erleiden (so bei bestimmten Wahlen in Frankreich, Irland, Kroatien und Portugal). Die schärfste Sanktion besteht darin, dass paritätswidrige Wahlvorschläge nicht zur Wahl zugelassen werden. So war es im Grünen-Entwurf für den brandenburgischen Landtag vorgesehen; entsprechende Regelungen finden sich auch für bestimmte Wahlen in anderen europäischen Staaten, etwa in Belgien, Frankreich, Griechenland, Polen, Slowenien oder Spanien). Das beschlossene brandenburgische Paritätsgesetz will die Folgen hingegen spürbar abmildern und formuliert hierbei widersprüchlich und unbestimmt: Zwar wird einerseits die Listenbildung nach dem Reißverschlussprinzip für zwingend erachtet (§ 25 VIII 3 LandeswahlG Bbg nF: „Eine Abweichung … ist unzulässig.“), andererseits führen Verstöße nicht zu einer Zurückweisung durch den Landeswahlleiter, sondern dazu, dass die Landesliste mit den verbliebenen Bewerbern neu gebildet wird, auch wenn dann „die letzten Listenplätze nicht geschlechterparitätisch besetzt sind“ (§ 30 II Nr. 2 4 LandeswahlG Bbg nF). Dies wird beispielsweise denjenigen Parteien zugutekommen, die zwar eine vollständige Männerliste, aber keine vollständige Frauenliste einreichen.

Mit Blick auf die Regelungen anderer europäischer Länder ist ferner von Bedeutung, dass die Quoten für eine Stärkung des Frauenanteils sehr unterschiedlich ausfallen können. Die meisten europäischen Länder, die mit Geschlechterquoten operieren, sehen nämlich keinesfalls eine vollständige Parität der Geschlechter vor (50 % Frauen, 50 % Männer), sondern statuieren eine Mindestquote von 33 % bis 40 % (Griechenland, Irland, Kroatien, Polen, Portugal, Slowenien, Spanien). Lediglich in Frankreich und Belgien finden sich Paritätsregelungen mit einer hälftigen Quote, wobei diese – wie auch die beschlossene Regelung in Brandenburg – bei genauerem Hinsehen überwiegend eben doch keine genaue Geschlechterparität bewirken. Das Gebot einer geschlechtergerechten Liste für die Abgeordnetenkammer in Belgien schreibt, mit Ausnahme der beiden obersten Listenplätze, keine alternierende Reihenfolge vor (Art. 117bis Code électoral), so dass die Frauenquote derzeit weiterhin unter 40 % liegt. Schließlich ist auch bei einem Paritätsgebot im System der Mehrheitswahlen keine geschlechterparitätische Zusammensetzung garantiert.

Das heißt nun aber nicht, dass das Wahlrecht keine 50:50-Parität erzwingen könnte. Es müsste hierfür allerdings umfänglich geändert werden. Im System der personalisierten Verhältniswahl könnten sowohl paritätische Wahlvorschläge als auch die Struktur des Parlaments die Geschlechterparität garantieren. Denkbar ist beispielsweise zunächst, dass eine strikte Parität bei den Parteilisten und Wahlkreisduos ein paritätisches Parlament hervorbringt (so wie beim Grünen-Entwurf in Brandenburg). Möglich wäre es ferner auch, dass die Vergabe der Wahlkreismandate wie bislang erfolgt und die ungleiche Repräsentation der Geschlechter über die Zuteilung der Listenmandate ausgeglichen wird. Wenn eine Partei also nur männliche Wahlkreisinhaber hat, müssen zunächst gleich viele Frauen über die Liste in das Parlament einziehen (in der Sache gäbe es dann neben den politischen auch geschlechterbezogene Ausgleichsmandate). Schließlich könnte man auch für das Parlament Doppelstrukturen anstreben, so dass die Frauen- und die Männerkammer jeweils getrennt gewählt wird. In ähnlicher Weise könnte man auch Wahlsysteme mit flexibler Liste, konkret die Wahl zu den Kommunalvertretungen, paritätsfest ausgestalten, indem man das Geschlecht entweder bei dem System der Sitzvergabe berücksichtigt oder eine Männer- und eine Frauenkammer in den Kommunalvertretungen einrichtet. Für die Direktwahl der kommunalen Spitzen schließlich erscheint allein die Einrichtung von Doppelspitzen als probates Mittel für eine garantiert paritätische Ämtervergabe.

II. Verfassungsrechtliche Bewertung

Wie sind harte staatliche Paritätsvorgaben – einerseits zur Kandidatenaufstellung der Parteien und andererseits zur Schaffung von Doppelstrukturen – nun verfassungsrechtlich zu bewerten?

1. Verstoß gegen Wahlrechtsgrundsätze und Demokratieprinzip

Staatliche Paritätsvorgaben wurden schon an anderer Stelle für verfassungswidrig eingestuft (Wissenschaftlicher Dienst des Landtags Brandenburg 6/48; Wissenschaftlicher Dienst des Bundestags WD 3 – 008/08; Gärditz LTO 19.11.18; Morlok/Hobusch DÖV 2019, 14), teils aber auch als verfassungskonform oder gar verfassungsrechtlich geboten eingeordnet (Brünger/Laskowski GO 15.6.18). Die folgenden Überlegungen konzentrieren sich auf die für die vorliegende Frage maßgeblichen Wahlrechtsgrundsätze und das Demokratieprinzip und lassen weitere Normen wie die Parteienfreiheit oder das Verbot der Diskriminierung wegen des Geschlechts außen vor. Wahlrechtsgrundsätze und Demokratieprinzip als verfassungsrechtliche Maßstäbe für Wahlen auf Bundesebene sind hierbei unmittelbar durch Art. 38 I 1 GG und Art. 20 I, II GG vorgegeben. Für die Wahlen zu Landtag und Kommunalvertreten gelten die gleichen Wahlrechtsgrundsätze aufgrund von Art. 28 I 2 GG. Darüber hinaus muss die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des Demokratieprinzips entsprechen, Art. 28 I 1 GG.

Parité-Regelungen könnten die Allgemeinheit, die Gleichheit und die Freiheit der Wahl verletzen. In einem System staatlicher oder staatlich vorgeschriebener Doppelstrukturen (Wahlkreisduos, Frauen- und Männerkammern, Frauen- und Männerlisten) ist die Allgemeinheit der Wahl beschränkt. Denn hier wird das passive Wahlrecht an das Geschlecht geknüpft, vergleichbar den historischen Beschränkungen des Wahlrechts wegen persönlicher Eigenschaften wie Stand, Geschlecht, Vermögen, Beruf oder Konfession. Zu argumentieren, dass doch jede Frau und jeder Mann sich auf jedes Amt oder Mandat wählen lassen könne, weil Doppelstrukturen existierten, ist Augenwischerei, da sich die Allgemeinheit der Wahl auf die Gesamtheit der durch eine Wahl zu besetzenden Posten bezieht. Selbst wenn man die Allgemeinheit der Wahl wegen des insgesamt bestehenden passiven Wahlrechts nicht berührt sieht, greifen die genannten Doppelstrukturen jedenfalls in die passive Wahlrechtsgleichheit ein, weil nicht jeder gleichermaßen für jedes Mandat oder Amt kandidieren kann. Die passive Wahlrechtsgleichheit bildet ferner den anerkannten Maßstab für Regelungen zu Listenquotierungen, weil diese die Möglichkeiten oder jedenfalls die Chancen, für einen bestimmten Listenplatz zu kandidieren, beeinträchtigen. Aus Sicht des Wählers schließlich ist die Freiheit der Wahl beeinträchtigt, wenn nicht alle der potentiellen Kandidatinnen und Kandidaten gewählt werden können.

Zentral ist daher die Frage, ob sich diese Eingriffe in die Allgemeinheit, die Gleichheit und die Freiheit der Wahl verfassungsrechtlich rechtfertigen lassen. Hier wird zum einen der Förderauftrag des Art. 3 II 2 GG, zum anderen das Demokratieprinzip – das eine geschlechtergerechte Repräsentation verlange – angeführt (so etwa in einer Popularklage auf Einführung von Parité vor dem BayrVerfGH Vf. 15-VII-16). Beides kann nicht überzeugen. Ob Art. 3 II 2 GG zunächst überhaupt zur Rechtfertigung von starren Quotenregelungen und den gleichermaßen wirkenden Doppelstrukturen herangezogen werden kann, ist schon höchst umstritten. Jedenfalls kann dieser Gleichstellungsauftrag („Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin“.) nach Wortlaut und Systematik schwerlich auf demokratische Wahlen angewandt werden. Grundrechtsschutz und Staatsorganisation sind eben zwei Paar Schuhe. Falls es im Übrigen darum geht, über die Parität im Parlament auf eine frauenfreundlichere Gesetzgebung hinzuwirken (Brünger/Laskowski GO 15.6.18), wäre zu bestreiten, dass eine solche (potentielle) Fernwirkung einen derart gravierenden Eingriff in die Wahlrechtsgrundsätze rechtfertigen kann.

Sodann wird zur Rechtfertigung darauf verwiesen, die Unterrepräsentanz von Frauen führe zu „mangelnder demokratischer Legitimation“, sie stelle – in den Worten Elisabeth Selberts – gar „Verfassungsbruch in Permanenz“ dar (Brünger/Laskowski GO 15.6.18). Dies entspricht aber nicht dem Demokratieverständnis des Grundgesetzes. Die im Grundgesetz vorgesehene demokratische Repräsentation ist offen. Das Grundgesetz ordnet keine deskriptive Repräsentation (Hanna Pitkin) an, bei der alle Bevölkerungsgruppen spiegelbildlich auch im Parlament vertreten sind, sondern überantwortet die Auswahl der Repräsentanten dem Volk in allgemeinen, freien und gleichen – und damit auch offenen – Wahlen. Allein die in der Wahlentscheidung zum Ausdruck gebrachte politische Präferenz soll für die Zusammensetzung einer Vertretungskörperschaft maßgeblich sein (wobei selbst hier das Spiegelbildprinzip nicht zwingend ist, jedenfalls dann nicht, wenn man dem Bundesverfassungsgericht folgt und unter dem Grundgesetz neben dem System der Verhältniswahl auch das System der Mehrheitswahl für zulässig erachtet). Will man eine im deskriptiven Sinne repräsentative Vertretungskörperschaft, so müsste man das voluntative Element der Wahl austauschen und durch das Losverfahren ersetzen, wie es ja beispielsweise für neue Formen der Bürgerbeteiligung vorgeschlagen wird („aleatorische Demokratie“).

Ferner bezieht sich die Offenheit demokratischer Repräsentation auch auf die Durchsetzung politischer Interessen. Es greift zu kurz, wenn Brünger/Laskowski behaupten „durch die geringe Anzahl der Parlamentarierinnen fehl[e] den Frauen und damit rund 51% der deutschen Gesamtbevölkerung die Möglichkeit, auf staatliche Entscheidungen effektiv Einfluss zu nehmen“. Zunächst: Wenn das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung verlangt, das Volk müsse einen „effektiven Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt“ durch die besonderen Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung haben, dann bezieht sich „effektiv“ auf die Reichweite formaler Mechanismen demokratischer Legitimation (BVerfGE 83, 60 (71 f.), Ausländerwahlrecht; BVerfGE 93, 37 (66) Mitbestimmung; BVerfGE 135, 317 (429) ESM-Vertrag); BVerfGE 146, 1 (Rn. 87) Parlamentarische Kontrolle), aber gerade nicht auf eine Inhaltskontrolle demokratischer Prozesse. Insbesondere fußt die Aussage zum mangelnden effektiven Einfluss von Frauen aber auf der Prämisse, dass Frauen gleichgerichtete politische Interessen haben und diese nur von Parlamentarierinnen effektiv vertreten werden. Beides lässt sich bei bestimmten Themen sicherlich auch empirisch belegen – bei anderen Themen aber gerade nicht, wo politische Ziele etwa durch die politische Grundhaltung, Alter, Bildung oder Beruf geprägt werden. Das Grundgesetz geht daher auch insoweit von der Offenheit demokratischer Repräsentation aus, die es durch das freie und gleiche Mandat aller Abgeordneten schützt.

Da Parité-Regelungen von der Offenheit der Repräsentation abrücken, verstoßen sie auch gegen das Demokratieprinzip des Grundgesetzes. Hier geht es nicht um Wahlrechtsdetails, sondern um das Kernverständnis von Repräsentation. Nun könnte man einwenden, dass demokratische Repräsentation sich in Gestalt von Wahlen und Herrschaftsausübung gar nicht offen vollzieht, sondern durch Parteien strukturiert wird. Dies steht aber nicht im Widerspruch zur Offenheit demokratischer Repräsentation. Damit sachliche und personelle Alternativen überhaupt zur Wahl stehen können, bedarf es irgendeiner Organisation, die in repräsentativen Demokratien typischerweise und anerkanntermaßen (Art. 21 GG) durch Parteien wahrgenommen wird. Die Repräsentation ist aber weiterhin offen, da sich Parteien frei bilden oder programmatisch und personell neu ausrichten können, da Repräsentanten ihre Parteimitgliedschaft wechseln können und da demokratische Repräsentation auch nicht zwingend mit Parteien verknüpft ist, sondern auch durch Wählervereinigungen oder Parteilose wahrgenommen werden kann. Parité-Regelungen würden nun diese offene, parteipolitisch strukturierte Repräsentation durch ein zweites Repräsentationsprinzip, nämlich das des Geschlechts, ergänzen. Dies ist im Grundgesetz – bislang – nicht vorgesehen.

2. Auch „Parité light“ ist verfassungswidrig

In der Diskussion um Parité wird teilweise darauf abgestellt, dass bestimmte Ausgestaltungsmodalitäten verfassungsrechtlich weniger problematisch seien als andere. Beispielsweise gälten die Wahlrechtsgrundsätze für die Kandidatenaufstellung der Parteien ohnehin nur in abgeschwächter Form, so dass auch Paritätsregelungen für die Kandidatenaufstellung der Parteien leichter zu rechtfertigen seien (Will, Anhörung im Landtag Brandenburg, Drs. P-AIK 6/45, S. 47). Jedoch sind die Wahlrechtsgrundsätze bei der Kandidatenaufstellung allenfalls insoweit abgeschwächt, als die Parteien dies selbst zur Verwirklichung und besseren Sichtbarkeit ihrer Programme vorsehen, etwa durch parteiinterne Quoten zu Geschlecht oder Alter der Kandidaten. Daher kann die verfassungsrechtlich garantierte Parteienfreiheit ein gewisses Abweichen von Wahlrechtsgrundsätzen rechtfertigen, wobei man auch hier angesichts der zentralen Bedeutung allgemeiner, freier und gleicher Wahlen für die Demokratie und des zwingenden Zusammenhangs zwischen Kandidatenkür und Wahl einen strengen Maßstab anlegen sollte (BVerfGE 89, 243 (250 ff.); jüngst VerfGH Sachsen Vf. 108-V-17 Rn. 46). Für staatliche Parité-Regelungen gilt diese Abweichungsmöglichkeit jedoch nicht. Teilweise wird im Übrigen genau umgekehrt argumentiert, dass staatlich angeordnete Doppelstrukturen – etwa nach Geschlechtern getrennte parlamentarischer Kammern oder kommunale Doppelspitzen – verfassungsrechtlich eher möglich seien als eine staatliche Vorgabe für die parteiliche Kandidatenkür (Wissenschaftlicher Dienst des Bundestags WD 3 – 008/08, S. 8; Gärditz LTO 19.11.18). Auch wenn diese Lösung die Parteienfreiheit unberührt lässt, ist sie als Abweichung von den Wahlrechtsgrundsätzen und dem Grundsatz der offenen demokratischen Repräsentation mit dem geltenden Verfassungsrecht unvereinbar.

Die in Brandenburg verabschiedete Regelung hingegen erweckt den Eindruck, als habe man verfassungsrechtliche Bedenken durch „Parité light“ ausräumen wollen. Entgegen dem Entwurf der Grünen, der Parität für die Direktwahlkreise (Wahlkreisduos) und die Liste (starre alternierende Liste) bei einer geschlechtsspezifischen Nachrückregelung vorsah, enthält das verabschiedete Gesetz nur die Vorgabe einer alternierenden Liste. Zentral sind hierbei weniger die relativierenden Sondervorschriften mit Blick auf das dritte Geschlecht (Kandidatur auf Liste der Wahl, § 25 III 6 LandeswahlG Bbg nF) oder reine Frauen- bzw. Männerparteien (keine Quotenpflicht, § 25 III 7 LandeswahlG Bbg nF), sondern vielmehr die überschaubaren Auswirkungen der Regelung: Sie erfasst nur die Liste, nicht die Direktmandate, und sie gilt nicht absolut, sondern hält – wie oben erwähnt – die Möglichkeit offen, dass die „letzten“ Listenplätze allein von Männern besetzt werden. Lässt sich also argumentieren, dass diese Regelungen wegen ihrer geringen Reichweite eine verhältnismäßige Beschränkung der Wahlrechtsgrundsätze und des Demokratieprinzips darstellen? Dies ist schon deshalb zu verneinen, weil es zur Rechtfertigung an einem gegenläufigen Verfassungsgut fehlt. Selbst wenn man ein solches Verfassungsgut aus einem staatsorganisationsrechtlich gewendeten Gleichstellungsauftrag nach Art. 3 II 2 GG oder einem materiellen Verständnis demokratischer Legitimation herleiten würde, ließe sich die gravierende Beeinträchtigung zweier Kernelemente der Demokratie – der allgemeinen und gleichen Wahl sowie der offenen Repräsentation – ohne Verfassungsänderung nicht rechtfertigen.

An dieser Stelle sei ergänzend auf einen weiteren Aspekt verwiesen, der in der bisherigen Parité-Debatte erstaunlicherweise kaum eine Rolle spielt, und zwar auf wahlrechtliche Begünstigungen für nationale Minderheiten. Bei der Landtagswahl in Schleswig-Holstein unterliegen Parteien der dänischen Minderheit (konkret der Südschleswigsche Wählerverband) nicht der 5 %-Sperrklausel (§ 3 I 2 LandeswahlG SH). Gleiches gilt für Parteien der Sorben/Wenden in Brandenburg (§ 3 1 2 LandeswahlG Bbg) und bei der Bundestagswahl für sämtliche Parteien „nationaler Minderheiten“ (§ 6 III 2 BundeswahlG). Diese Begünstigung stellt eine Ausnahme von der Wahlrechtsgleichheit – konkret der Erfolgswertgleichheit – dar und relativiert den Gedanken der offenen demokratischen Repräsentation insoweit, als sie gleichgerichtete politische Interessen von Angehörigen einer nationalen Minderheit unterstellt. Man könnte also argumentieren, dass die Regelungen zu Parité und zum Schutz nationaler Minderheiten einander gleichen und daher auch beide verfassungsrechtlich zulässig sind. Allerdings heben sich die starren, nach Geschlecht alternierenden Parteilisten oder die staatliche Doppelstrukturen zugunsten der Parité erheblich von einer Sperrklauselbefreiung für nationale Minderheiten ab. Während eine Sperrklauselbefreiung nur wirkt, wenn eine Partei tatsächlich auch Anklang beim Wähler findet, geben die Parité-Regelungen ein geschlechterbezogenes Wahlergebnis vor. Dennoch sind auch Sperrklauselbefreiungen als Abweichungen von der Wahlrechtsgleichheit rechtfertigungsbedürftig – egal, ob sie sich auf die Parteien nationaler Minderheiten beziehen oder, was ebenfalls vorstellbar erscheint, auf Parteien anderer im Parlament „unterrepräsentierter“ Personengruppen (Frauenparteien, Jugendparteien, Arbeiterparteien…). Eine solche Rechtfertigung folgt in Schleswig-Holstein und Brandenburg aus dem verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der jeweiligen nationalen Minderheit der Dänen bzw. der Sorben/Wenden, der sich ausdrücklich auch auf die politische Mitwirkung dieser Minderheit bezieht (Art. 6 II Verfassung SH; Art. 25 I 2 Verfassung Bbg). Die Regelung des § 6 III 2 BundeswahlG ist mangels einer vergleichbaren Bestimmung im Grundgesetz hingegen schwerer zu rechtfertigen (für Verfassungswidrigkeit Dreier-Morlok, GG, Art. 38, Rn. 113; für Verfassungsmäßigkeit mit Blick auf den besonderen völkerrechtlichen Status nationaler Minderheiten BVerfGE 6, 84 (98)). Sie besitzt seit 1953 allerdings auch keine praktische Relevanz mehr (nachdem sie in der ersten Legislaturperiode tatsächlich zugunsten des Südschleswigschen Wählerbundes zu Anwendung gelangt war).

3. Eine Grundgesetzänderung wäre möglich

Will man Parité in Deutschland verwirklichen, dann muss man hierfür das Grundgesetz ändern. Dies gilt nicht nur für etwaige Paritäts-Regelungen auf Bundesebene, sondern auch für Vorhaben auf Landesebene. Das Grundgesetz überlässt den Bundesländern zwar einen Spielraum bei der Ausgestaltung ihrer verfassungsmäßigen Ordnung, die lediglich den demokratischen Grundsätzen des Grundgesetzes entsprechen muss (Art. 28 I 1 GG). Allerdings beeinträchtigen die vorgestellten Paritätsregelungen die über Art. 28 I 2 GG auch für Landes- und Kommunalvertretungen vorgegebenen Wahlgrundsätze. Im Übrigen ist auch das Homogenitätsgebot des Art. 28 I 1 GG verletzt, wenn staatliche Listenvorgaben oder geschlechtsspezifische Doppelstrukturen den Kern des demokratischen Wahlrechts – Allgemeinheit der Wahl, passive Wahlrechtsgleichheit – und das Prinzip der offenen demokratischen Repräsentation beeinträchtigen. Auch über eine Verfassungsänderung auf Landesebene lassen sich landesrechtliche Paritätsregelungen daher nicht rechtfertigen, da gerade nicht nur die punktuelle Regelung einer Sperrklauselbefreiung für nationale Minderheiten in Rede steht.

Grundgesetzänderungen sind nicht schrankenlos möglich, sondern durch Art. 79 III GG begrenzt. Der änderungsfeste Verfassungskern umfasst auch die Grundsätze des Art. 20 GG und damit die Demokratie (Art. 20 I, II GG), wobei die unverzichtbaren und die änderungsoffenen Strukturelemente der Demokratie nicht immer leicht voneinander abzugrenzen sind. Paritätsregelungen weichen erheblich von der Allgemeinheit und der Gleichheit der Wahl ab; zudem ergänzen und beschränken sie das Prinzip der offenen politischen Repräsentation durch das Element einer geschlechtsspezifischen Repräsentation. Dennoch sprechen drei Argumente dafür, dies als zulässige Weiterentwicklung des grundgesetzlichen Demokratieverständnisses einzuordnen. Erstens bleiben die Mindestelemente einer demokratischen Ordnung – Volkssouveränität, Rückbindung der Herrschaftsausübung an die Herrschaftsunterworfenen, Mehrheitsprinzip, Herrschaft auf Zeit, freie Wahlen, Kommunikationsfreiheiten – bestehen. Zweitens sollte man den – formal hinreichend legitimierten – verfassungsändernden Gesetzgeber in Zweifelsfällen nicht übermäßig beschränken. Schließlich bewegen sich die Parité-Regelungen auch im Rahmen dessen, was man in anderen Demokratien an Abweichungen von der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl bzw. von der offenen demokratischen Repräsentation für zulässig erachtet: Dies zeigen etwa die (auf Art. 1 II der französischen Verfassung gestützten) weitreichenden Parité-Regelungen in Frankreich oder die (verfassungsrechtlich vorgesehene) Unterteilung der belgischen Abgeordnetenkammer in Sprachgruppen.

Fraglich ist allerdings, ob eine Verfassungsänderung auch rechtspolitisch angezeigt ist. Zwar bedeuten die Parité-Regelungen keinen Rückfall in Ständestaat oder Gruppenrepräsentation, da Frauen und Männer formal nur auf Ebene der Repräsentanten, nicht aber beim Wahlvolk unterschieden werden. Dennoch hebt das neue Repräsentationselement das Geschlecht so deutlich hervor, dass dies mit erheblichen Nachteilen – Polarisierung, Verengung von Repräsentanten auf ihr Geschlecht, Ausschlusswirkungen – einhergehen kann. Paritätische Regelungen waren bislang ein Mittel zum Umgang mit, aber auch zur Perpetuierung von tiefgreifenden Konfessions- oder Nationalitätskonflikten, etwa zur Beendigung des 30jährigen Krieges (Religionsparität im Heiligen Römischen Reich durch den Westfälischen Frieden 1648 unter Ausschluss der nicht anerkannten Religionen) oder zur Friedenssicherung nach dem jugoslawischen Bürgerkrieg (Parität der Bosniaken, Kroaten und Serben in Bosnien-Herzegowina durch das Dayton-Abkommen 1995 unter Ausschluss von Roma und Juden). Ob Parité das probate Mittel für die Steigerung des Frauenanteils in der Politik darstellt, bleibt zu bezweifeln.

Prof. Dr. Antje von Ungern-Sternberg
M.A., Universität Trier