If you don’t vote, you don’t count? Parlamentarische Beschlussmodalitäten im Verfahren nach Art. 7 EUV

Am 12. September 2018 hat das Europäische Parlament einen Beschluss zur Initiierung des Rechtsstaatsverfahren gegen Ungarn nach Art. 7 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 EUV gefasst. Auf der Grundlage des Sargentini-Berichts vom 11. April 2018 hat das Parlament festgestellt, dass in Ungarn eine ernsthafte Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit besteht, und daher dem Rat einen begründeten Vorschlag für die Feststellung der eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch Ungarn unterbreitet. Damit hat das Europäische Parlament das für den Fall der Verletzung fundamentaler Grundsätze durch einen Mitgliedstaat vorgesehene Sanktionsverfahren nach Art. 7 EUV ausgelöst, an dessen Ende die Aussetzung der Rechte Ungarns, einschließlich der Stimmrechte des ungarischen Vertreters im Rat stehen könnte.

Streit um die Abstimmungsmodalitäten

Schon im Vorfeld des Beschlusses kam allerdings die Frage nach den Abstimmungsmodalitäten im Europäischen Parlament auf. Denn nach Art. 7 Abs. 5 AEUV in Verbindung mit Art. 354 Abs. 4 AEUV ist im Rahmen des Verfahrens nach Art. 7 EUV eine in doppelter Hinsicht qualifizierte Mehrheit erforderlich: Danach beschließt das Europäische Parlament mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung am 12. September 2018 waren von den 751 Mitgliedern des Europäischen Parlaments 693 Mitglieder anwesend. Davon stimmten 448 für die Einleitung des Rechtsstaatsverfahrens, 197 dagegen und 48 Mitglieder enthielten sich. Die Mitgliedermehrheit wurde damit klar erreicht. Weniger eindeutig ist hingegen, ob auch zwei Drittel der abgegebenen Stimmen den Beschluss tragen. Dafür ist maßgeblich, wie die Enthaltungen zu bewerten sind: Berücksichtigt man diese für die Berechnung der „abgegebenen Stimmen“ mit, so wurde die Zwei-Drittel-Mehrheit verfehlt, denn bei 693 abgegebenen Stimmen setzte eine Zwei-Drittel-Mehrheit 462 Ja-Stimmen voraus. Lässt man Enthaltungen hingegen unberücksichtigt und zählt nur die mit „Ja“ und „Nein“ abgegebenen 645 Stimmen, dann stellen die 448 Ja-Stimmen eine Zwei-Drittel-Mehrheit dar. Während das Präsidium des Europäischen Parlaments den Antrag für angenommen hielt, bezweifelte die ungarische Regierung das ordnungsgemäße Zustandekommen des Beschlusses und kündigte an, ein Vorgehen vor dem Gerichtshof der Europäischen Union zu prüfen.

Das Europäische Primärrecht

Für die Frage der Behandlung von Enthaltungen im Rahmen der Abstimmungen des Europäischen Parlaments ist der Blick in das EU-Primärrecht wenig aufschlussreich. Die Vorschriften über das Europäische Parlament verhalten sich nicht ausdrücklich zu dieser Frage. Stimmenthaltungen werden explizit nur für den Europäischen Rat (Art. 235 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV) und für den Rat (Art. 238 Abs. 4 AEUV) in den Blick genommen, woraus sich aber aufgrund der unterschiedlichen institutionellen Rationalitäten dieser Organe keine Rückschlüsse für das Europäische Parlament ziehen lassen. Dasselbe gilt für die Regelung des Art. 354 Abs. 1 Satz 2 AEUV, wonach Stimmenthaltungen im Rat dem Zustandekommen eines Beschlusses nach Art. 7 Abs. 2 EUV nicht entgegenstehen.

Ein Argument für die Unbeachtlichkeit von Stimmenthaltungen lässt sich allenfalls daraus ableiten, dass die Verträge zwischen der Mehrheit der Mitglieder des Parlaments und der Mehrheit der abgegebenen Stimmen differenzieren. Aus der unterschiedlichen Anknüpfung – die Parlamentarier im ersten Fall, die Stimmabgabe im zweiten Fall – könnte man folgern, dass nicht die Zahl der bei der Abstimmung anwesenden Mitglieder entscheidend ist, sondern – eng am Wortlaut – nur die Zahl der abgegebenen Stimmen. Und als abgegeben könnte man nur eine Stimme verstehen, die für oder gegen den Beschluss stimmt, nicht aber eine Stimmenthaltung. Wer sich der Stimme enthält, gibt seine Stimme eben nicht ab. Zwingend ist dieses Verständnis freilich nicht.

Die Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments

Konkretere Vorgaben zu den Abstimmungsmodalitäten enthält die auf der Grundlage von Art. 232 Abs. 1 AEUV erlassene Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments (GOEP). Dabei wiederholt Art. 83 Abs. 3 GOEP zunächst nur die Vorgaben zu den Mehrheitsverhältnissen des Art. 354 Abs. 4 AEUV. Die Berücksichtigung von Enthaltungen im Abstimmungsverfahren wird allgemein in Art. 178 Abs. 3 GOEP geregelt. Darin heißt es:

„Für die Annahme oder Ablehnung eines Textes werden nur die abgegebenen Ja- und Nein‑Stimmen bei der Berechnung des Abstimmungsergebnisses berücksichtigt, ausgenommen in den Fällen, für die in den Verträgen eine spezifische Mehrheit vorgesehen ist.“

Auf den ersten Blick scheint diese Vorschrift für die Berücksichtigung der Stimmenthaltungen im Verfahren nach Art. 7 EUV zu sprechen, nimmt sie doch ausdrücklich die Fälle, in denen eine spezifische Mehrheit vorgesehen ist, aus. Darunter könnte man in Abgrenzung zur einfachen Mehrheit jede Form der qualifizierten Mehrheit verstehen. Bedenken gegenüber dieser Lesart bestehen aber schon dahingehend, dass die Verträge den Begriff der spezifischen Mehrheit – anders als den der qualifizierten Mehrheit – nicht kennen. Zwar verwenden die Verträge den Begriff der qualifizierten Mehrheit ausschließlich mit Blick auf den Rat und den Europäischen Rat; das liegt aber daran, dass die Verträge für den Rat und den Europäischen Rat von einem einheitlichen Begriff der qualifizierten Mehrheit ausgehen, der in Art. 16 Abs. 4 EUV näher bestimmt wird. Für das Europäische Parlament hingegen sehen die Verträge unterschiedliche Arten qualifizierter Mehrheiten vor, die in der jeweiligen Vorschrift näher bestimmt sind (vgl. Art. 231 Abs. 1 AEUV). Damit entfällt das Bedürfnis, in den Verträgen den Begriff der qualifizierten Mehrheit für Abstimmungen des Europäischen Parlaments zu verwenden. Im Gegensatz dazu verwendet die Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments durchaus den Begriff der qualifizierten Mehrheiten in Art. 179a Abs. 3 GOEP im Hinblick auf das Phänomen der Stimmengleichheit.

Die unterschiedliche Wortwahl legt damit nahe, dass die spezifische Mehrheit in Art. 178 Abs. 3 GOEP etwas anderes meint als jegliche Form der qualifizierten Mehrheit. Diese Lesart liegt auch nahe, da nicht ersichtlich ist, warum Stimmenthaltungen im Fall einer einfachen Mehrheit anders zu behandeln sein sollten als im Fall der Erforderlichkeit einer Zwei-Drittel-Mehrheit. Die Einschränkung des Art. 178 Abs. 3 GOEP ergibt vielmehr Sinn, wenn man sie auf den Bezugspunkt der Stimmzählung bezieht und zwischen absoluter und relativer Mehrheit unterscheidet, also der Mehrheit der Mitglieder und der Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Dann dient die Vorschrift der Klarstellung, dass in Fällen, in denen eine Mitgliedermehrheit vorausgesetzt ist, nicht auf die abgegebenen Stimmen abzustellen ist. Die Formulierung bringt damit in deklaratorischer Weise zum Ausdruck, dass die Geschäftsordnung nicht vom Erfordernis einer absoluten Mehrheit in den Verträgen abweichen will. Für Stimmenthaltungen bei qualifizierten Mehrheiten, die – wie die nach Art. 354 Abs. 4 AEUV erforderliche Zwei-Drittel-Mehrheit der abgegebenen Stimmen – bleibt es bei der Grundregelung des Art. 178 Abs. 3 GOEP, dass diese nicht mitgezählt werden. Dieses Ergebnis entspricht laut Auskunft seines Rechtsdienstes auch der Praxis des Europäischen Parlaments.

Das Europäische Parlament hat somit in ordnungsgemäßer Weise das Verfahren nach Art. 7 EUV initiiert.

Marco Meyer
Wiss. Mit., Bucerius Law School, Hamburg
Prof. Dr. Mehrdad Payandeh
LL. M. (Yale), Bucerius Law School, Hamburg