Grundrechte als Grundlage für Populismus im Parlament?

Populistische Parteien fordern die Demokratie heraus. Die „etablierten Parteien“, von denen sie sich scharf abgrenzen wollen, tun sich damit schwer – auch und gerade wegen der gezielten Verrohung des politischen Diskurses. Fordert man Anstand ein, wird gebrüllt, man lasse sich nicht den Mund verbieten. Dreht man aber mit an der Abwärtsspirale der Diskussionskultur, um in all dem Lärm noch gehört zu werden, arbeitet man Hand in Hand mit den Populisten gegen die Stabilität der Demokratie, die ja auch auf der Analyse von Fakten, dem Austausch von Argumenten und der Kompromissfindung beruht.

Dieses Problem – und das ist jetzt auch im Deutschen Bundestag zu beobachten, anderen Parlamenten aber schon länger bekannt – auch eines der parlamentarischen Rede. Dass die Abgeordneten in der Parlamentsdebatte frei ihre Meinung sagen dürfen, ist in einem repräsentativen System eine Selbstverständlichkeit. Doch wo liegen die verfassungsrechtlichen Grenzen dieser Redefreiheit, wenn diese für gezielte Provokationen genutzt wird und Werte, auf die das demokratische System sich verständigt hat, verhöhnt werden? Muss man es aushalten, wenn ein Abgeordneter in einer Debatte zum gender pay gapdie Berechtigung bestehender Gehaltsunterschiede zwischen Männern und Frauen damit begründet, dass Frauen „schwächer, kleiner und dümmer“ seien? Und darf eingeschritten werden, wenn in einer Aussprache über Migration von der Übernahme eines Teils der „Kloake Afrikas“ gesprochen wird und der Hinweis ergeht, nichts bringe Migranten besser zur Raison als Hunger?

Parlamentarische Debattenkultur und verfassungsrechtliche Grenzen

Beide Äußerungen traf der ehemalige polnische Abgeordnete Janusz Korwin-Mikkeim Europäischen Parlament. Für beide Äußerungen wurde er auf Grund der Geschäftsordnung sanktioniert: Er verlor in beiden Fällen sein Tagegeld, im Fall der frauenfeindlichen Äußerung für die maximal vorgesehen Dauer von 30 Tagen, und er wurde vorübergehend von der Teilnahme an allen parlamentarischen Aktivitäten ausgeschlossen. Gegen diese Beschlüsse erhob er Nichtigkeitsklage.

Am vergangenen Donnerstag hat nun das erstinstanzlich zuständige Europäische Gericht in der Besetzung einer erweiterten Kammer den Anträgen (hier und hier) auf Aufhebung der Beschlüsse stattgegeben und dem Europäischen Parlament deutliche Grenzen für die Beschränkung der Redefreiheit von Abgeordneten aufgezeigt. Rechtstechnisch gesehen geht es um die Auslegung von zwei Bestimmungen der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments (GOEP): Während Art. 11 GOEP bestimmte Verhaltensregeln der Abgeordneten statuiert (gegenseitigen Respekt, Achtung der Würde des Parlaments, Unterlassen von verleumderischen, rassistischen und fremdenfeindlichen Äußerungen), ermöglicht Art. 166 GOEP dem Präsidenten die Sanktionierung von Verstößen gegen diese Verhaltensregeln „bei schwerwiegenden Verstößen gegen die Ordnung oder Störungen der Arbeit des Parlaments“.

Da es in den jeweiligen Sitzungen nur zu kürzeren verbalen Auseinandersetzungen gekommen war, stand in Frage, ob Janusz Korwin-Mikkedie Arbeit des Parlaments insgesamt gestört hatte. Die Sanktionen wurden damit begründet, dass er angesichts der nachfolgenden Debatten in den Medien und den sozialen Netzwerken dem Ansehen des Parlaments schwer geschadet und dessen Würde verletzt habe. Dem setzt das Gericht ein engeres, strikt auf die Parlamentsarbeit bezogenes Verständnis von Art. 166 GOEP entgegen und betont, dass ein Abstellen auf die Würde oder das Ansehen des Parlaments zu einer willkürlichen Einschränkung der grundrechtlich geschützten Redefreiheit führen könne.

Für den Grundrechtsschutz sei es essentiell, dass nie der Inhalt einer Äußerung und deren potenzielle Missbilligung durch die Öffentlichkeit sanktioniert, sondern die Sanktion stets daran geknüpft werde, dass die Funktionsfähigkeit des Parlaments schwerwiegend beeinträchtigt wurde. Das sei hier aber nicht der Fall.

Das Anliegen, die parlamentarische Redefreiheit zum Schutz des Ansehens des Parlaments einzuschränken und damit der Verrohung des politischen Diskurses entgegenzuwirken, hat damit einen empfindlichen Dämpfer erhalten. Das Ergebnis ist nicht unbedingt schlecht, weil es klarstellen hilft, dass die Tabus und Redeverbote, unter deren Prämisse sich die Populisten als mutiges Anti-Establishment aufspielen können, meistens gar nicht bestehen.

Über dieses wichtige Ergebnis hinaus sind zwei weitere Gesichtspunkte der bisher nur im französischen Original vorliegenden Urteile in den Rs. T-770/16 und T-352/17 verfassungsrechtlich von Interesse:

Organisationsverfassungsrechtliches Reflexionsdefizit

An sich kann man gegen den Argumentationsgang des Gerichts wenig einwenden. Dass die Einschränkung der Redefreiheit hier schon von der verfassungsrechtlich aufgeladenen Geschäftsordnung schwerlich gedeckt war, erscheint auch nicht sonderlich überraschend.

Interessant ist aber, dass diese verfassungsrechtliche Aufladung der Geschäftsordnung eine grundrechtliche und keine organisationsrechtliche ist. Der grundrechtliche Zugang des EGMR, den das Gericht hier aufgreift, ist aus der Konventionsperspektive der einzig Mögliche. Erstaunlich ist aber, dass das Gericht nicht einmal im Ansatz den Versuch unternimmt, die unionsverfassungsrechtliche Rechtsstellung des Abgeordneten jenseits eines grundrechtlichen Zugangs in den Blick zu nehmen. Der AEUV, der Direktwahlakt, das Abgeordnetenstatut, das Protokoll Nr. 7 zu den Vorrechten und Befreiungen, die Geschäftsordnung, ja sogar das mitgliedstaatliche Recht (merkwürdig hier § 2 EuAbgG) gestalten die verfassungsrechtliche Rechtsstellung der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus. Die Abgeordneten sind Mitglieder eines EU-Organs, genießen also eine andere Rechtsstellung als Privatpersonen.

Das muss nicht zwingend bedeuten, dass man ihre Grundrechtsträgerschaft verneinen muss (so klassisch BVerfGE 60, 374 (380)). Denn man kann sich fragen, ob das politische Engagement dann seinen Grundrechtsschutz verliert, wenn es so erfolgreich war, dass die Mitarbeit im dafür prädestinierten Organ möglich geworden ist. Dennoch erscheint der organisationsrechtliche Zugriff auf die Redefreiheit des Abgeordneten deshalb geeigneter, weil er den Ausgleich zwischen der Freiheit des Abgeordneten und der notwendigen Funktionsfähigkeit des Gesamtorgans präziser verarbeiten kann als die grundrechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung klassisch liberaler Prägung, der nicht ohne Weiteres in den Blick gerät, dass die Freiheit funktionell begründet und institutionell radiziert ist.

Das Ergebnis, dass Eingriffe in die Redefreiheit nur zum Schutz der Funktionsfähigkeit des Parlaments zulässig sind, während eine abstrakte Inhaltskontrolle zu unterbleiben hat, ließe sich auf der Basis eines organisationsrechtlichen Zugangs gesicherter begründen als mit der vom Gericht vorgenommenen grundrechtskonformen Auslegung der Geschäftsordnung. Zugleich wäre das Ansehen des Parlaments als Einschränkungsgrund nicht ganz so leicht bei Seite zu wischen gewesen wie mit dem grundrechtlichen Zugang: Zu der Frage, ob nicht auch ein Ansehensverlust eine Funktionseinbuße nach sich ziehen kann, gerade in Zeiten, in denen sich die Europäische Union schwindender Akzeptanz ausgesetzt sieht, hätte man gern etwas mehr gehört. Leider verpasst das Gericht hier die Gelegenheit, dem noch immer ziemlich unterentwickelten europäischen Organisationsverfassungsrecht etwas mehr Kontur zu geben.

Strikte Befolgung der Maßstäbe des EGMR

Beim zweiten Punkt geht es um die Kohärenz und Konvergenz der europäischen Grundrechtsordnungen. Bekanntlich hat der EuGH den politischen Bemühungen um den in Art. 6 Abs. 2 EUV vorgesehenen Beitritt der EU zur EMRK mit seinem zweiten Gutachten zur Konvention einen herben Dämpfer versetzt. Ohne institutionelle Verzahnung der Systeme bleibt die Frage, wie sich die Rechte der Grundrechtecharta und die der EMRK materiell zueinander verhalten.

Nach Art. 52 Abs. 3 Satz 1 der Charta haben deren Rechte, soweit sie Entsprechungen in der Konvention haben, die gleiche Bedeutung und Tragweite haben wie jene. Diese Kohärenzsicherung macht das Gericht erstaunlich stark: Es stützt sich auf die Rechtsprechung des EGMR, nach der auch und gerade parlamentarische Äußerungen unter dem Schutz der Meinungsfreiheit stehen, die wegen der Bedeutung dieser Äußerungen für den demokratischen Diskurs nur aus zwingenden Gründen eingeschränkt werden darf. Unter die vom EGMR herausgebildeten Maßstäbe auch zum Verhältnis zwischen Grundrechtsschutz und Geschäftsordnungsautonomie subsumiert das Gericht dann so, als ob es vom EuGH für das Unionsrecht entwickelte Maßstäbe wären.

Das mag man aus einer konventionsrechtlichen Perspektive begrüßen und als Zeichen von Völkerrechtsfreundlichkeit werten. Von einem kontextsensiblen Rezeptionsvorgang, der bei der Berücksichtigung der Straßburger Rechtsprechung die verfassungsrechtlichen Gegebenheiten zumindest noch irgendwie bemerkt, kann aber nicht die Rede sein. Immerhin haben im Verfassungsvergleich weder alle Abgeordneten die gleiche Rechtsstellung noch, wie man gerade am Europäischen Parlament sieht, alle Parlamente vergleichbare Funktionen. Gerade ein organisationsrechtlicher Zugang hätte hier die Chance dazu eröffnet, die Straßburger Rechtsprechung zwar zu berücksichtigen, deren Aussagen aber in den organisationsrechtlichen Kontext des betroffenen Verfassungssystems umzudenken.

Insgesamt darf man deshalb gespannt sein, ob der EuGH über ein Rechtsmittel des Parlaments die Gelegenheit bekommen wird, sich mit dem Fall zu beschäftigen.

Prof. Dr. Heiko Sauer
Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn