Gehört der Schutz vor dem Terrorismus in die Hände des Bundes?

„Sagen, was man denkt. Und vorher was gedacht haben“ – die Beachtung dieses Diktums Harry Rowohlts empfiehlt sich auch für parlamentarische Vorgänge. Mitunter mag man daran zweifeln können, ob Anträge und Gesetzentwürfe vor ihrer Einspeisung in das Parlament hinreichend durchdacht worden sind. Einen solchermaßen zweifelhaften Eindruck erweckt einer der jüngsten Vorstöße der AfD im Deutschen Bundestag – mit einem „Doppelschlag“ haben zwei Abgeordnete der AfD und die Fraktion zu einem einen Gesetzentwurf „zum Schutz der Bevölkerung vor ausländischen Gefährdern“ (BT-Drs. 19/931), zum anderen einen Antrag eingebracht, der auf eine seitens der Bundesregierung anzustoßende Revision der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung im Bereich der inneren Sicherheit abzielt (BT-Drs. 19/932).

Diesem Antrag entsprechend soll der Bundestag feststellen, dass das Fehlen einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die allgemeine Gefahrenabwehr eine effiziente Terrorbekämpfung „schlicht unmöglich“ mache. Beispielhaft genannt werden „Syrien-Rückkehrer“ und „Gefährder“, die sich im syrischen Kriegsgebiet aufgehalten hätten, radikalisiert seien und von der Polizei nicht lückenlos überwacht werden könnten, sowie die Erscheinungsformen des „homegrown terrorism“, also sich im Inland radikalisierender Deutscher. Der Antrag zielt zudem darauf an, die Bundesregierung aufzufordern, mit den Bundesländern in Verhandlungen über eine Neuverteilung der Kompetenzen im Bereich des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts zu treten, mit der Zielsetzung, dadurch eine effizientere Terrorbekämpfung zu erreichen. In der Begründung vertreten die Abgeordneten die Auffassung, die Bundeskompetenz in Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG sei unzureichend – die Zuständigkeitsnorm greife allein in Bezug auf die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus. Damit seien alle in Deutschland stattfindenden Aktivitäten, die nicht von außen gesteuert würden, von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes ausgenommen. Anzustreben sei eine bundesweite Vereinheitlichung, die eine entsprechende Anpassung der Legislativkompetenzen erfordere.

In untrennbarem Zusammenhang mit diesem Antrag steht ein Entwurf für ein Gesetz zum Schutz der Bevölkerung vor ausländischen Gefährdern (BT-Drs. 19/931). Die vorgeschlagenen Änderungen des Aufenthaltsgesetzes und des Asylgesetzes sehen Ermächtigungsgrundlagen vor, die es ermöglichen, Ausländer, gegen die eine Ausweisungsverfügung oder eine Abschiebungsanordnung besteht, auf richterliche Anordnung in Haft zu nehmen, bis die Ausweisung vollzogen wurde bzw. bis das Asylverfahren rechtskräftig abgeschlossen wurde. Damit werden präventive Eingriffsmaßnahmen ermöglicht, deren kompetenzrechtliche Legitimität zweifelhaft ist. Der Entwurf stützt sich auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nrn. 4 und 6 GG (Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer und Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen).

Antrag und Gesetzentwurf sind im Bundestag eingehend diskutiert und zur federführenden Beratung an den Innenausschuss überwiesen worden.

Ohne jeden Zweifel: Die Optimierung der Sicherheitsgewährleistung ist ein durchaus erstrebenswertes Ziel. Gleichwohl ist der eingebrachte Gesetzentwurf aus kompetenzrechtlichen Gründen verfassungswidrig, und die vorgeschlagene Revision der Kompetenzordnung generierte einen weder erforderlichen noch wünschenswerten Fremdkörper im Zuschnitt der im Grundgesetz sorgsam austarierten Legislativzuständigkeiten. Zugleich sind beide Vorgänge in sich widersprüchlich: Denn gerade das von der AfD bemängelte Fehlen einer Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die allgemeine gefahrenabwehrrechtliche Bewältigung des Terrorismus schließt die vorgeschlagenen Gesetzesänderungen aus.

Solange und soweit den Ländern die Gesetzgebungszuständigkeit für den Bereich des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts zusteht, können Eingriffsbefugnisse, die zu einer Inhaftierung von Ausländern, gegen die eine Ausweisungsverfügung oder eine Abschiebungsanordnung besteht, oder von Personen, gegen die ein Asylverfahren anhängig ist, ermächtigen, durch bundesgesetzliche Regelung schlechthin nicht getroffen werden. Es handelt sich um präventivpolizeiliche Befugnisse, deren Regelung in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt. Der Kompetenztitel des Bundes für das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht von Ausländern gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG greift offenkundig nicht, weil es nicht um das Verweilen, die Wohnsitznahme oder die Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit geht, sondern um einen von diesen Rechten gänzlich unabhängigen Eingriff in das Recht auf Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 S. 2, Art. 104 Abs. 1 GG. Auch handelt es sich nicht um „Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen“ gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG, zu denen im Wesentlichen die Eingliederung und Förderung dieses Personenkreises und ihre Integration in beruflicher, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Hinsicht zählen. Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG ist ebenfalls nicht einschlägig, weil es bei vielen der von den vorgeschlagenen Ermächtigungsnormen erfassten Fällen gerade nicht um Akteure des „internationalen“ Terrorismus handelt. Sollen also „Gefährder“ zu präventiven Zwecken inhaftiert werden dürfen, weil man sie bis zum Abschluss der entsprechenden Verfahren von der Bevölkerung fernhalten möchte, sind die entsprechenden Bestimmungen durch die Landesgesetzgeber zu schaffen; der Gesetzentwurf der AfD-Fraktion ist daher schon aus formellen Gründen verfassungswidrig.

Anderes würde nur dann gelten, wenn die grundgesetzliche Kompetenzordnung künftig entsprechend dem Antrag der AfD-Fraktion modifiziert würde. Zutreffend führt die Begründung aus, dass eine Zuständigkeit des Bundes (nur) für die Bekämpfung des internationalen Terrorismus bestehe (Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG). „International“ ist Terrorismus tatsächlich nur dann, wenn – cum grano salis – mehrere Staaten betroffen sind. Erforderlich ist mithin ein grenzüberschreitender Bezug der terroristischen Handlungen. Weder der „homegrown terrorism“ noch in Deutschland ansässige und dort ihre Betätigungen entfaltende Gefährder unterfallen diesem Kompetenztitel.

Dass für die Bewältigung dieser Erscheinungsformen des Terrorismus die Länder zuständig sind und bleiben sollten, mag man für unpraktikabel halten. Und sicherlich ist es wenig überzeugend, in diesem Bereich bestehende Defizite bei der Aufgabenerfüllung der Gefahrenabwehrbehörden als Preis des Sicherheitsföderalismus auszuflaggen. Dennoch ist die Idee der Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen zur Ermöglichung bundeseinheitlicher Vorgaben kein Desiderat. Insbesondere würden sich erhebliche Abgrenzungsprobleme zu den allgemeinen Gefahrenabwehraufgaben der Landesbehörden auf der Grundlage des Landesrechts ergeben – nicht zuletzt deshalb, weil es nach wie vor keine rechtlich hinreichend trennscharfe Definition des „Terrorismus“ gibt. Zwar ließen sich die Zuständigkeiten einfachgesetzlich so ordnen, dass die Landespolizeibehörden für den Vollzug entsprechender bundesrechtlicher Normen zuständig wären. Der Abgleich von Bundes- und Landesvorschriften wäre gleichwohl eine Herausforderung.

Vor allem sind bundeseinheitliche Regelungen angesichts der aktuellen Entwicklungen im Polizeirecht der Länder nicht erforderlich. Die Länder arbeiten derzeit an Novellen ihrer allgemeinen Sicherheitsgesetze, um den Anforderungen einer effizienten Bekämpfung des Terrorismus gerecht zu werden. Auch ein neuer Musterentwurf für ein einheitliches Polizeigesetz wird erstellt, der – insbesondere mit Blick auf die Bekämpfung des Terrorismus – den Ländern als „Blaupause“ für den verfassungsrechtlich zulässigen Neuzuschnitt der landesgesetzlichen Eingriffsbefugnisse dienen kann und soll. Schließlich laufen verschiedene Projekte zur Intensivierung und Verbesserung der Kooperation der Sicherheitsbehörden, namentlich zur Erleichterung eines „datenschutzrechtsfesten“ Informationsaustauschs.

Gewiss führt die erforderliche Zusammenarbeit von Polizeibehörden in Bund und Ländern mit den Nachrichtendiensten zu praktischen Schwierigkeiten. Diese ließen sich durch eine Verbesserung der kooperationsrechtlichen Grundlagen weitgehend ausräumen. Vereinheitlichungserwägungen können durch einen engen Austausch der Akteure angestellt und evaluiert werden. Die von der AfD-Fraktion betriebene „Zentralisierung“ durch Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen bietet demgegenüber keine erkennbaren Vorteile – vielmehr würde sie einen grundlegenden Paradigmenwechsel im Recht der inneren Sicherheit einleiten, für den nach derzeitigem Stand keinerlei Veranlassung besteht. Und so hat die AfD-Fraktion einen Gesetzentwurf in den Deutschen Bundestag eingebracht, für den letztlich nach der eigenen, im flankierenden Antrag vorgebrachten Auffassung gerade keine Bundeskompetenz besteht.

Prof. Dr. Dr. Markus Thiel
Deutsche Hochschule der Polizei, Münster