Dürfen Abgeordnete in Krisengebiete reisen und dafür die Erstattung ihrer Kosten verlangen?

Im vergangenen März reisten Abgeordnete der Bundestagsfraktion sowie der nordrhein-westfälischen Landtagsfraktion der AfD nach Syrien. Es war ihre erklärte Absicht, durch diese Reise aufzuzeigen, dass zumindest in Teilen des durch den langjährigen Bürgerkrieg geprägten Landes ein friedliches Leben und daher ein Zurücksenden syrischer Flüchtlinge möglich seien. Angekündigt war die Reise als „privater Besuch“ unter der Leitung des MdL Dr. Christian Blex. Zuletzt hatten auch andere AfD-Politiker ihre Reisen nach Syrien und in den Irak als privat eingestuft und selbst bezahlt oder durch private Parteiunterstützer zahlen lassen. Man denke nur an die Flugreisen der drei namhaften AfD-Abgeordneten nach und von Moskau im Privatjet, deren Kosten – wie sich nunmehr herausstellte – durch eine russische Zuwendung gedeckt wurden. Zum damaligen Zeitpunkt stellte sich die Frage nach den Modalitäten zur Kostenerstattung nicht. Im Zusammenhang mit der besagten Syrienreise seiner Parteikollegen aber beantragte MdB Waldemar Herdt beim Auswärtigen Ausschuss des Bundestages die generelle Anerkennung künftiger Reisen nach Syrien und auf die Krim als offizielle Dienstreisen. Dies lehnte der Auswärtige Ausschuss Anfang April ab. Der Bundestag unterstütze keine Reisen in völkerrechtlich von der Bundesrepublik Deutschland nicht anerkannte Gebiete (Krim) oder in Länder, für die eine Reisewarnung des Auswärtigen Amtes besteht (Syrien). Eine Unterstützung könne sich demnach auch nicht in der Gewährung von Kostenerstattungen in besagte Gebiete äußern.

Vor diesem aktuellen politischen Hintergrund stellt sich die rechtliche Frage, ob Abgeordnete deutscher Parlamente in Krisengebiete reisen und hierfür eine Kostenerstattung verlangen dürfen. Schlüsselnorm für die Abgeordnetentätigkeit ist das freie Mandat aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. die entsprechende landesverfassungsrechtliche Norm). Hieraus werden parlamentarische Informationsrechte abgeleitet, welche klassischerweise als Fremdinformationsrechte gegen die Exekutive und auf deren Kontrolle gerichtet sind. Prominentestes Beispiel ist das Frage- und Auskunftsrecht des Abgeordneten. Anerkannt sind aber auch Selbstinformationsrechte. Ein typisches Beispiel stellt das Truppenbesuchsrecht für Abgeordnete dar (vgl. hierzu die Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags zum Truppenbesuchsrecht der Mitglieder des Bundestages bei Auslandseinsätzen, sowie Fuchs, Michael: Truppenbesuchsrecht für Abgeordnete?, DVBl 2017, 1522). Auch Informationsreisen von Abgeordneten „auf eigene Faust“ unterfallen diesem Selbstinformationsrecht.

Vorliegend geht es allerdings nicht um eine etwaige Beschränkung derartiger Informationsreisen, sondern lediglich um die nachgelagerte Frage der Kostenerstattung. Grundsätzlich bestreitet der Abgeordnete sämtliche Kosten seiner Mandatsausübung aus seiner Amtsausstattung. Als einfachgesetzliche Konkretisierung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG regeln dies die Normen des Bundesabgeordnetengesetzes. Im Rahmen der Amtsausstattung werden auch die Kosten für Reisen des Abgeordneten ersetzt (vgl. Austermann, Philipp: Die Entwicklung der Entschädigung und der reisebezogenen Ansprüche im deutschen Abgeordnetenrecht, ZParl 2014, 270). Die Vorschriften aus §§ 12, 16, 17 AbgG geben dabei eine Differenzierung zwischen Mandatsreisen nach § 16 Abs. 1 AbgG und Dienstreisen nach § 17 AbgG vor. Mandatsreisen können nur innerhalb Deutschlands erfolgen, Dienstreisen hingegen ins In- und Ausland, dies entweder als Einzeldienst- oder als Delegationsreisen. Dienstreisen bedürfen nach § 17 Abs. 1 AbgG der vorherigen Zustimmung des Bundestagspräsidenten, im Falle von Delegationsreisen nach eingehender Erörterung im Präsidium. Außerdem besteht sowohl für Einzel- als auch für Delegationsdienstreisen die Verpflichtung, dem Bundestagspräsidenten innerhalb von sechs Wochen über deren Ablauf und Ergebnisse einen schriftlichen Reisebericht vorzulegen. Weitere Rechtsgrundlagen für Auslandsreisen von Abgeordneten finden sich in den Ausführungsrichtlinien für Reisen von Mitgliedern des Deutschen Bundestages nach § 17 AbgG in der jeweils gültigen Fassung, die durch den Bundestagspräsidenten gemeinsam mit dem Ältestenrat erlassen werden. Daneben ergehen unter Umständen ergänzende Beschlüsse des Präsidiums und des Ältestenrats. An einer Entscheidung über die Zulassung einer Dienstreise kann des Weiteren der jeweils sachlich zuständige parlamentarische Ausschuss beteiligt sein. Dies erklärt, warum im geschilderten Fall der Auswärtige Ausschuss entschieden hat. Schließlich setzt eine Auslandsreise von Abgeordneten die Zustimmung der Parlamentarischen Geschäftsführung der jeweiligen Fraktion voraus. Neben der Möglichkeit, im Rahmen ihrer Amtsausstattung im Sinne der §§ 12, 16, 17 AbgG erstattungsfähige Reisen für den Bundestag durchzuführen, haben Abgeordnete im Übrigen auch die Option, Auslandsreisen als Fraktionsreisen aus dem Kontingent der Fraktionen genehmigt zu erhalten.

Für die aufgeworfene Frage ist nun zwischen zwei Aspekten zu trennen: dem Vorliegen einer Genehmigung einerseits und der Genehmigungsfähigkeit andererseits. Wurde keine Genehmigung erteilt, kann keine Dienstreise vorliegen. Genau dies war bei der Reise der AfD-Abgeordneten nach Syrien der Fall. Die darüber hinaus gehende entscheidende Frage ist aber, ob derartige Reisen – wie von der Bundestagsfraktion der AfD angefragt – generell genehmigungsfähig sind.

An der fraktionsinternen Billigung wird es in Zukunft wohl selten fehlen. Was aber versagt werden kann, ist die Genehmigung des Bundestagspräsidenten nach § 17 AbgG.

Zunächst gilt: Vor dem Hintergrund des freien Mandats dürfen Abgeordnete zwar grundsätzlich so viel reisen, wie sie möchten. Unternehmen sie aber eine Dienstreise, stoßen sie auf die Hürde der staatlichen Finanzierung und ihrer beschränkten Ressourcen. Diese Schranke dient dazu, die Funktionsfähigkeit des Bundestags aufrecht zu erhalten. Denn ein Parlament, dem keine finanziellen Mittel zur Verfügung stehen, kann keine Parlamentsarbeit leisten – ebenso wenig wie ein Unternehmen, das sämtliche Gelder für unternehmensfremde Zwecke ausgibt, seiner eigentlichen Arbeit nachkommen kann. Sofern die Anwendung des Genehmigungsvorbehalts aus § 17 AbgG diese parlamentarische Funktionssicherung zum Ziel hat, ist sie verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Den Sparsamkeitsgedanken im Zusammenhang mit Reisen von Bundestagsabgeordneten zeigt besonders deutlich ein Rückgriff in § 17 Abs. 5 BAbgG auf das Bundesreisekostengesetz auf: Danach sollen Dienstreisen nur durchgeführt werden, wenn sie aus dienstlichen Gründen notwendig sind. Insbesondere sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Fürsorge zu berücksichtigen sowie die Zahl der Teilnehmenden und die Dauer der Reise auf das notwendige Maß zu beschränken.

Dass es bei der Genehmigung von Dienstreisen durch Bundestagsabgeordnete maßgeblich auf haushaltspolitische Erwägungen ankommt, belegt auch die Praxis: Wenn Abgeordnete nämlich als Mitglieder von parlamentarischen Ausschüssen oder Parlamentariergruppen reisen, dürfen sie im Fall bilateraler Verbindungen (z.B. Parlamentariergruppe Deutschland – USA) genau eine Delegationsreise und im Fall multilateraler Verbindungen (z.B. Deutsch – Australisch – Neuseeländische Parlamentariergruppe) immerhin zwei Delegationsreisen in das jeweilige Partnerland unternehmen. Daneben tritt die Verpflichtung, zur Kostenreduzierung günstige Flugverbindungen, Sonderkonditionen sowie Prämienmeilen zu nutzen (vgl. den weiterhin aktuellen Beschluss des Ältestenrates vom September 2002). Die Einhaltung dieser Vorgaben kontrolliert der Vorsitz der entsprechenden Gruppierung (hierzu im Detail: Bericht des Präsidenten des Deutschen Bundestages für den Berichtszeitraum vom 1. Oktober 2015 bis zum 30. September 2017, mit statistischen Erhebungen über Auslandsdienstreisen der Bundestagsabgeordneten, Drucksache 18/13690. Was für die Auslandsreisen der Mitglieder von parlamentarischen Ausschüssen und Parlamentariergruppen gilt, muss erst recht für Einzelabgeordnete und ihre Reisen zutreffen.

Dass die Zahl möglicher Dienstreisen aus finanziellen Gründen zu begrenzen ist, besagt aber noch nichts über die inhaltlichen Kriterien, mit denen Dienstreisen von sonstigen – nicht erstattungsfähigen – Reisen abgegrenzt werden können. Aus dem auch innerhalb der legislativen Binnenorganisation geltenden allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (Willkürverbot) folgt hier jedenfalls das Gebot, nichtwillkürliche d.h. sachgerechte Differenzierungskriterien heranzuziehen. Beispielsweise ist offensichtlich, dass die Genehmigung von Dienstreisen nicht von der Parteizugehörigkeit des Antragsstellers abhängen darf. Einer solchen Differenzierung steht neben Art. 3 Abs. 1 GG zweifelsfrei die Verfassungsvorschrift aus Art. 21 GG entgegen. Vorliegend hat der Auswärtige Ausschuss des Deutschen Bundestages darauf abgestellt, dass Dienstreisen nicht in Gebiete erfolgen dürfen, denen die Bundesrepublik Deutschland die völkerrechtliche Anerkennung versagt oder in Länder, für die eine Reisewarnung des Auswärtigen Amtes besteht. Beide Kriterien sind nicht willkürlich, sondern sachgerecht. Bei der völkerrechtlichen Anerkennung trägt der Auswärtige Ausschuss dadurch die außenpolitische Entscheidung der Bundesregierung mit. Bei Gebieten, für die eine Reisewarnung besteht, schließt sich der Ausschuss damit der Einschätzung des Auswärtigen Amtes hinsichtlich der Gefährlichkeit eines Gebiets an, was nicht zuletzt dem Schutz der Abgeordneten dient. Die Kriterien ermöglichen somit losgelöst von der politischen Couleur der Reisenden eine verlässliche und sachgerechte Entscheidung, welche Ziele für Dienstreisen nicht in Betracht kommen. Im Übrigen kann dies nicht nur Folgen für die Finanzierung der Reise haben, sondern auch für sonstige Formen der Unterstützung, etwa logistische Hilfestellungen durch die Botschaft vor Ort.

Die AfD-Abgeordneten argumentieren demgegenüber, es sei ihre Abgeordnetenpflicht, ihre Wähler über die Zustände in Syrien zu informieren. Dieses Selbstverständnis ist den Abgeordneten unbenommen. Ihnen ist zugute zu halten, dass sie dem Betrachter ein Bild von den Gegebenheiten vor Ort in Syrien liefern. Gerade in Bürgerkriegszeiten hat der Wähler ein hohes schutzwürdiges Interesse daran, über möglichst viele Kanäle entsprechende Informationen zu erhalten. Der kritische Betrachter dürfte selbst erkennen, ob die gelieferten Bilder verzerrt sind oder nicht. Eine Kostenerstattung für Dienstreisen steht den Abgeordneten aus den genannten Gründen jedoch nicht zu. Dass Dienstreisen in Krisengebiete nicht finanziell unterstützt werden, soll stattdessen ja gerade auch ihrem individuellen Schutz und der Funktionsfähigkeit des Parlaments insgesamt dienen. Wenn die AfD als Reaktion auf die Antwort des Auswärtigen Ausschusses in einer „Jetzt-erst-recht-Manier“ verlauten lässt, ihre Bundestagsfraktion wolle auch weiterhin Reisen in Krisengebiete durchführen, weil eine Reisewarnung für sie keine Hinderung, sondern vielmehr eine Ermutigung darstelle, den Dialog mit auswärtigen Staaten zu suchen, sei auch sie hieran mit Nachdruck erinnert.

Sabrina Müller
Wiss. Mit., Universität Trier