Anspruch und Realität der europäischen Parteienfinanzierung

Auch im „Europawahljahr“ 2019 fristen die europäischen Parteien im öffentlichen Diskurs ein Schattendasein. Bei den auf Ebene der Mitgliedstaaten organisierten Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) können nur nationale Parteien als Mitglieder der europäischen Parteien Vertreter*innen in das EP entsenden. Dieses System sorgt für interne Heterogenität und verschwindend geringe öffentliche Wahrnehmbarkeit der europäischen Parteien. Ihnen wird es erheblich erschwert, ihre Aufgabe zu erfüllen, die nach Art. 10 Abs. 4 EUV darin besteht, das europapolitische Bewusstsein in den Mitgliedstaaten zu fördern und den Willen der Unionsbürger*innen Ausdruck zu verleihen.

Rein rechtlich gesehen genießen die europäischen Parteien einen sehr viel unabhängigeren Status von ihren nationalen Mitgliedern, als es der öffentlichen Wahrnehmung entsprechen mag. Insbesondere im Rahmen der europäischen Parteienfinanzierung ist eine strikte Trennung von europäischen und nationalen Parteien vorgesehen. Mit der Frage, wie diese Trennung im Einzelnen ausgestaltet ist, hat sich kürzlich das Gericht der Europäischen Union (EuG) beschäftigt. Das EuG hatte zum ersten Mal die Gelegenheit darüber zu entscheiden, wann eine mittelbare Finanzierung im Sinne des europäischen Parteienfinanzierungsrechts anzunehmen ist (Urteil v. 27.11.2018, Rs. T-829/16, EU:T:2018:840 – MENL). Mittlerweile ist in dieser Sache ein Rechtsmittel beim EuGH (Rs. C-60/19 P) anhängig.

Dem Fall liegt eine Plakatkampagne der europakritischen und nationalistischen europäischen Partei „Bewegung für ein Europa der Nationen und der Freiheit“ („Mouvement pour une Europe des nations et des libertés“ – MENL) von 2015 zugrunde. Auf den Plakaten in französischer und in flämischer Sprache waren neben dem Logo der MENL auch das Logo des Front National bzw. der Vlaams Belang abgedruckt. Das Europäische Parlament entschied, dass diese Kampagne nicht aus der europäischen Parteienfinanzierung finanziert werden durfte, da sie der mittelbaren Finanzierung zweier nationaler Parteien diente und somit gegen Art. 7 der VO 2004/2003 verstieß (heute: Art. 22 VO 1141/2014).

Eine Definition der mittelbaren Parteienfinanzierung nach Unionsrecht

Um diese Entscheidung zu kontrollieren, musste das EuG erstmalig definieren, was unter mittelbarer Parteienfinanzierung nationaler Parteien im Unionsrecht zu verstehen ist. Auch wenn das vorliegende Urteil noch zur VO 2004/2003 erging, ist das Verbot mittelbarer Finanzierung nationaler Parteien auch in der Nachfolgerverordnung 1141/2014 enthalten, sodass die hier behandelte Definition weiterhin Geltung beanspruchen dürfte.

Das Gericht führte zunächst aus, dass es sich bei der mittelbaren Parteienfinanzierung um einen unbestimmten Rechtsbegriff handele (Rn. 72). Dieser sei dahingehend zu verstehen, dass eine mittelbare Finanzierung dann vorliegt, wenn eine nationale Partei einen finanziellen Vorteil erhält, auch wenn keine Beträge direkt transferiert wurden. Insbesondere die Einsparung von Kosten sei als eine mittelbare Finanzierung zu verstehen (Rn. 72 und 82). Unter Anwendung dieser Definition prüft das EuG dann hauptsächlich, ob den nationalen Parteien beim Einsatz der europäischen Haushaltsmittel geldwerte Vorteile erwachsen sind (vgl. insb. Rn. 83). Die Ersparnis eigener Kosten ist also bloß als Unterfall eines umfassenden Verbots der Vorteilsziehung zu verstehen. Für das EuG war im vorliegenden Fall unter anderem ausschlaggebend, dass die Nutzung der Logos nationaler Parteien den Eindruck erwecken konnte, dass die Kampagne wenigstens teilweise von diesen Parteien organisiert wurde. Dies verschaffe den nationalen Parteien eine erhöhte Sichtbarkeit, ohne dass sie dafür Geld hätten ausgeben müssen, was als indirekter finanzieller Vorteil zu werten sei (Rn. 85).

Mit dieser denkbar weiten Definition bewahrt sich das EuG sicherlich den größtmöglichen Spielraum – dies geht allerdings auf Kosten der Klarheit und Anwendungsfreundlichkeit der Definition. Weitere Anwendungsfälle werden insofern zur Klärung des Begriffs beitragen können. Auch ist es denkbar, dass sich der EuGH in seiner Rechtsmittelentscheidung für eine andere Definition entscheidet. Allerdings findet die Weite der vom EuG entwickelten Definition durchaus Rückhalt im einschlägigen Sekundärrecht: Der europäischen Parteienfinanzierung liegt eine strikte Trennung der europäischen politischen Parteien und ihrer nationalen Mitglieder zugrunde, wie insbesondere Erwägungsgrund 28 zur neuen VO 1141/2014 zum Ausdruck bringt. Das Finanzierungsverbot nationaler Parteien durch europäische Gelder ist eindeutig und ohne Ausnahmen formuliert und daher als umfassend zu verstehen. Dem Verbot der mittelbaren Finanzierung kommt insoweit eine Auffangfunktion gegenüber dem Verbot der direkten Finanzierung zu, sodass es auch entsprechend weit ausgestaltet sein muss. Die europäischen Parteien sollen überdies nach dem Wunsch des Unionsgesetzgebers als „wahrlich transnational“ angelegte Parteien (Erwägungsgrund 4) ihre Aufgaben aus Art. 10 Abs. 4 EUV erfüllen. Es bleibt somit keinerlei Raum für den Einsatz europäischer Haushaltsmittel zum Vorteil nationaler Parteien. Es ist gerade diese gesetzgeberische Orientierung, die sich das EuG in seiner hier besprochenen Entscheidung zu Eigen macht und die es mit einer beachtlichen Stringenz durchsetzt. Weder der Einwand, dass die Logos der nationalen Parteien auf den fraglichen Plakaten deutlich kleiner waren als das der MENL (Rn. 90), noch die Rechtfertigung, dass ohne Hinweis auf die nationalen Parteien eine wirksame Außenwerbung nicht möglich sei, da die europäische Partei viel zu unbekannt sei (Rn. 78 und 80), können sinnvollerweise vor diesem Hintergrund Bestand haben.

Zweifelhaft bleibt aber, inwieweit diese gesetzgeberische Konzeption in der Realität der Demokratie auf EU-Ebene wird bestehen können. Das von der MENL vorgebrachte Argument, dass eine Rückanbindung an nationale Parteien in der Öffentlichkeitsarbeit notwendig sei, da die europäischen Parteien im Vergleich zu unbekannt seien, ist in der Sache wohl zutreffend. Insoweit erkennt auch der europäische Gesetzgeber an, dass die „europäischen politischen Parteien die Bürger bei der Wahl zum Europäischen Parlament über die Verbindungen informieren [dürfen], die zwischen ihnen und den nationalen politischen Parteien, die ihnen angeschlossen sind, sowie deren Kandidaten bestehen.“ (Erwägungsgrund 32 der VO 1141/2014). Schon hierbei dürften aber Schwierigkeiten auftreten, solcherlei Maßnahmen nicht als die Verschaffung von geldwerten Vorteilen und damit einer mittelbaren Parteienfinanzierung nach der Definition des EuG einzuordnen. Bei strikter Anwendung der Maßstäbe des EuG bedürfte es hierbei mindestens einer angemessenen Mitfinanzierung durch die jeweilige nationale Partei. Ob damit der Sichtbarkeit der europäischen Parteien gedient ist, darf bezweifelt werden.

Gesetzgeberischer Anspruch und Realität der europäischen Demokratie

Das eigentliche Problem liegt jedoch tiefer. Es bleibt zu bedenken, dass es aufgrund der weit fortgeschrittenen europäischen Integration nahezu unmöglich geworden ist, europapolitische Anliegen von Themen aus dem nationalen Politikbereich zu unterscheiden. Beinahe alle großen Debatten, die über die letzten Jahre den politischen Diskurs auf nationaler Ebene entscheidend bestimmt haben, hatten entweder einen unverkennbar europäischen Bezug oder waren genuin europapolitische Debatten: Als Illustration hierfür mögen die sog. „Eurokrise“, die sog. „Migrationskrise“, der Datenschutz, der Abschluss größerer Handelsabkommen (CETA, TTIP, usw.) und die Urheberrechtsreform genügen. Solange die Wahlen zum EP aber Wahlen auf nationaler Ebene bleiben und die nationale Politik einen erheblichen Einfluss auf der europäischer Ebene ausüben kann, werden europapolitische Themen notwendigerweise von den nationalen Parteien besetzt werden. Anstatt europapolitische Themen  auch in einem demokratischen Diskurs auf Ebene der EU zu behandeln, werden diese Debatten fast ausschließlich auf den Spielfeldern der nationalen Politik ausgetragen. Ein eigenes Beschäftigungsfeld der europäischen Parteien in klarer Abgrenzung zu ihren nationalen Mitgliedern wird daher auch in Zukunft schwerlich auszumachen sein.

Wofür aber dann überhaupt europäische Parteien? Es muss daran erinnert werden, dass die europäischen Parteien vornehmlich existieren, um der politischen Willensbildung der Wähler*innen insbesondere im Hinblick auf die Europawahl zu dienen. Es ist letztlich auch die Erfüllung dieser Aufgabe, die ihre Finanzierung aus öffentlichen Mitteln hauptsächlich rechtfertigt. In Anbetracht der bestehenden Strukturen muss aber eine strikte Trennung von europäischen und nationalen Parteien, wie sie der Unionsgesetzgeber vorgibt und das EuG umgesetzt hat, an der Realität scheitern. Insofern illustriert das besprochene Urteil besonders anschaulich ein unbefriedigendes Auseinanderklaffen von gesetzgeberischen und unionsverfassungsrechtlichen Ansprüchen an die europäischen Parteien und der Realität der parlamentarischen Demokratie auf EU-Ebene. Das europäische Parteienrecht konzipiert die europäischen Parteien bereits als autonome Vereinigungen zur Bildung eines politischen Willens der Unionsbürger*innen und will einen europäischen demokratischen Diskurs über die europäischen Politikbereiche ermöglichen. Das betont präföderale politische System der EU mit seiner dualen demokratischen Legitimationsstruktur, weist hingegen primär den nationalen Parteien die Aufgabe der politischen Willensbildung auch in Fragen der Europapolitik zu.

Wegen der wachsenden Bedeutung der auf europäischer Ebene getroffenen politischen Entscheidungen für die Bevölkerung ist die Funktion der europäischen Parteien als Rückkopplung von Unionsorganen an die Unionsbürger*innen von kaum zu überschätzender Bedeutung. Zur Stärkung des unionsrechtlichen Demokratiegrundsatzes sollte die politische Willensbildung auch auf der Ebene operationalisiert werden, auf der die fraglichen Entscheidungen getroffen werden – auf europäischer Ebene also durch europäische Parteien. Letzteren verbleibt einstweilen die Möglichkeit, die ihnen vom Unionsrecht als eigenständige Organisationen eingeräumten Spielräume selbstbewusst zu nutzen. Perspektivisch kann die Schaffung eines einheitlichen Wahlverfahrens, wie es Art. 223 Abs. 1 AEUV vorsieht, zur Entschärfung einiger der hier angesprochenen Probleme beitragen.

Luc von Danwitz
Licencié en droit (Paris 1). Der Autor ist wissenschaftliche Hilfskraft (WHF) am Lehrstuhl für deutsches und europäisches Verfassungs- und Verwaltungsrecht an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn (Prof. Dr. Heiko Sauer).